2018年中国环境卫生管理行业发展历程、发展现状及发展趋势分析【图】

1、行业发展历程

环境卫生管理行业是为有效处理城乡生活废弃物，为人民群众创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物清扫、保洁、收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的行业总称。具体来说，环境卫生管理主要包括街巷、市政道路、公共场所、水域等区域的保洁，市政绿化养护，垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清除、运输、中转、处置、处理、综合利用，环境卫生设施规划、建设、运营等。

长期以来，环境卫生管理的供给责任一直由政府承担，传统环卫作为一项公共事业，由政府“一揽子”包办，最初与外部市场主体的合作仅限于设备采购和施工采购，运营管理责任由政府企事业单位承担。近年来，随着市场经济体制改革的深入，政府意识到仅靠财政投资和管理进行城乡市容环境卫生的治理工作存在很大局限性，因此政府开始采取“国退民进”的方式，由原来对环境卫生管理服务的大包大揽逐步转变为由政府购买服务并强化监督职责，通过引入各种市场主体参与环境卫生管理工作，提高环卫作业的工作效率。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，自此各地环卫市场化力度明显增强。我国的环卫市场化改革历程正在经历“从南到北、从沿海到内地”的发展过程，而我国的环卫服务体制也正在经历从“政府专营”到“市场化”，再到“公私合营（PPP）”的变迁过程。我国的环境卫生管理行业的发展阶段情况如下：

（1）政府行政管理阶段（1949年-2002年）

公共环境卫生管理的服务兴起于欧美，二十世纪九十年代公共环卫服务概念逐渐传入我国。在市政环卫领域，我国自建国以来直至二十一世纪初期，一直是在政府主导下，由事业单位的城市管理、市容市貌管理部门等进行实施与监管，事业单位是环境卫生管理的主体，偶尔会有一些边缘业务交给个体户性质的企业或单位承担，业务量和产值规模都很小。

（2）小规模市场化试点阶段（2003年-2013年）

2002年，国家住房和城乡建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（以下简称“《意见》”），提出要开放市政公用行业市场，对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。同时，建立市政公用行业特许经营制度，特许经营的范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。《意见》出台后，在我国沿海发达地区由一些零星项目公开招投标开始，逐步出现了市场化的雏形，一些环卫服务公司也开始朝着中小企业规模的方向发展。有些城市启动了政府采购环卫作业服务的试点，随着一批专业化企业的出现和发展，环境卫生管理行业的市场化的趋势愈加明显。

（3）市场化快速发展阶段（2013年以后）

党的十八大明确了政府职能转变，打造公共服务型政府，公共服务项目的市场化趋势越发明朗。十八届三中全会进一步明确了全面深化改革，政府采购环境卫生管理服务使得该行业社会化、市场化的运营得到更有效的发展，给环境卫生服务行业带来了新的机遇和有力支持。2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度；2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，并于2015年下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在该意见指导下，国家发改委和国家财政部分别先后建立了PPP项目库，环卫领域的PPP项目陆续出现；2017年3月，国务院办公厅发布《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在46个城市先行试点生活垃圾强制分类；2017年5月，住建部下发《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作的通知》，公布100个农村生活垃圾分类试点区县。一系列政策的出台，给环境卫生管理市场化注入新的推进剂，在政策和市场环境的推动下，环境卫生管理企业也逐步从小规模企业、中小企业向大型规模企业的方向成长，由小型环卫企业向城乡环境卫生管理一体化服务企业、城乡环境综合运营商的方向迈进。

2、行业发展现状和特点

（1）行业发展现状

近年来，国家政策的陆续出台加之生活垃圾逐年增加的现状，都催化了环境卫生管理行业的发展，使得环卫作业、垃圾处理市场规模进一步扩大。截至2016年末，全国城市道路清扫保洁面积79.5亿平方米，其中机械清扫面积47.5亿平方米，机械清扫率59.7%；全年清运生活垃圾、粪便2.17亿吨，比上年增长5.3%；全国县城道路清扫保洁面积25.1亿平方米，其中机械清扫面积12.7亿平方米，机械清扫率50.7%；全年清运生活垃圾、粪便0.71亿吨；总体上来看，全国的清扫保洁面积和垃圾清运量近年来都呈现逐年上升的趋势。

2016年全国城市道路清扫市场空间约为795.00亿元，全国城市生活垃圾市场空间约152.30亿元，两者合计达到947.30亿元；此外，2016年县城道路清扫保洁和垃圾清运的市场规模约301.00亿元，因此全国城市及县城环卫整体市场规模已达到1,248.3亿元，而2016年我国环卫服务市场招标合同每年服务金额为244.00亿元，可见目前环卫服务的市场化程度仅约为20%。若剔除掉已经全面市场化的北京、上海、深圳三地（三地合计市场规模约120-150亿每年），则目前国内环卫市场化率仅为10%左右，对比美国约65%的市场化率，我国环卫服务市场空间巨大。考虑到各地逐渐在推动城乡环卫一体化，乡镇道路清扫保洁市场也有一定的规模，尤其是城镇化加快带来更大清扫面积及更高垃圾清运量，环卫市场将进一步扩大，并有望在2020年突破2,000亿元。

（2）行业发展特点

目前，环境卫生管理行业的服务项目有一个共同特点：属于城市公共服务的一部分，环境卫生管理服务项目的市场化主要通过公开招投标的形式进行，过程公开、透明，政府采购资金来源于财政专项经费。环境卫生管理行业属于公共服务事业，行业发展受宏观经济调控因素影响较小，属于刚性需求，资金也属于刚性支出，收入来源为政府财政预算，支付有保障，违约风险低，且无明显的周期性波动。

当前环境卫生管理面临机械化率程度低、环卫工人老龄化程度高等问题，政府面临财政和环境双重压力，有动力推动环境卫生管理的市场化发展。目前行业正处于由政府负责提供公共服务向市场化快速发展的阶段，在市场化政策及各级政府的推动下，全国各地的环境卫生管理发展已形成了良好趋势，市场化进程由沿海、一线城市向内陆及中小城市推广，市场容量得到了快速释放，行业发展迅猛，再加上行业的运营模式决定了异地复制难度较小，叠加其公共事业具备天然的垄断效应，市场化的集中度在向优势企业靠拢，并将迅速提升。

随着PPP合营模式的推广，环境卫生管理的服务内容从清扫保洁、绿化管养等环卫服务逐步扩充运营内容以及向下游不断延伸拓展，包括垃圾分类收运、公共基础设施建设、填埋场运营及垃圾处置发电等领域，环卫一体化管理成为本行业的主流模式。PPP模式的环境卫生一体化管理一般具有项目规模大、服务时间长、服务经费高等特点，给企业的发展带来新机遇的同时，投标及中标履约时缴纳的高额的投标保证金和履约保证金也对企业提出了更高的资金需求。资本优势已经成为企业未来获取订单能力、业务扩张的关键因素，由此，企业借助资本市场谋求更大的发展动力需求迫切。

3、行业发展趋势

（1）市场化程度加深，PPP模式兴起

传统意义的环境卫生管理主要包括垃圾清扫和垃圾转运等运营内容，一直以来面临人工成本占比较高、机械化程度较低、服务质量不尽如人意的情况。近年来，政府和公众对城乡市容质量要求持续提高，该行业的市场化、专业化成为了大势所趋。特别是2013年之后，十八大明确了政府职能转变，打造公共服务型政府，公共服务项目的市场化趋势愈发明朗，市场化程度不断加深，带来了行业的迅猛发展。目前环境卫生管理市场化的主要模式还是政府购买服务，合同期限多在5年以内，部分由于当地政策和执行情况的不同，合同期限会延长，或者采用续签的方式延长服务期限。从2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，并于2015年下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。目前，在PPP模式的推动下，环境卫生管理市场正在进入快速增长期。PPP模式下，环境卫生管理市场化项目投资体量增大、合作期加长，从政府5年以内购买服务向10年以上PPP转变。

（2）行业龙头逐渐集中，小型环卫企业面临整合

“十二五”期间，由于环卫服务在国内大多数城市尚未实现市场化，环境卫生管理行业市场总体呈现“小、散、乱”的现状。进入“十三五”后，随着PPP模式的兴起和发展，大型企业依靠资本、人员和项目管理经验优势快速占据市场，行业市场份额集中度逐步提高。2016年环卫行业新签环卫市场化项目合同总额达到829亿元，其中前十强企业的合同金额合计约占全行业的60%。此外，PPP模式的发展使得大型、综合型企业更有优势获取环卫一体化的大项目，小型环卫企业的生存空间会越来越小。

（3）城乡环境卫生一体化管理内容更加丰富

政府购买服务模式下，政企合作模式较为单一，传统的环境卫生管理服务按照作业内容主要为：道路和水域的清扫保洁、垃圾收运转运、公厕保洁和垃圾中转站运营管理等。一方面，在PPP模式兴起的推动下，环境卫生管理的内容已然更加丰富。除了传统的环卫作业服务，环境卫生管理的服务内容还涵盖了市政绿化管养、市政工程管理维护、市政工程建设及运营，比如垃圾中转站、垃圾填埋场、垃圾综合处理厂的建设和运营等。此类综合性较强的环境卫生管理项目覆盖了环境卫生管理链条的大部分甚至整个服务环节，因此被称为“城乡环境卫生一体化管理”项目。“城乡环境卫生一体化管理”项目的付费方式通常采取一体化打包，即采用综合型付费方式。另一方面，以往市容管理服务主要以城市为服务对象，随着近两年国家城乡环境治理等规划及政策推动，尤其是十九大报告中提出的“乡村振兴战略”，乡镇及农村人居环境整治服务也在被积极推向市场。从传统的城市环境卫生清扫，到从全产业链角度综合提升一个地区的整体市容环境质量水平，这种趋势会给环境卫生管理行业的产业升级带来积极影响，使得企业在提高服务质量的同时，也将更加注重技术能力的提高和作业装备的升级，有利于企业更好的投资和运营，同时会促进行业的快速发展。

（4）智慧环卫技术逐步推广

环境卫生管理行业市场空间巨大，但存在诸多困境：车辆设备多，日常运营监管难；人员多而分散，日常难管理；基础设施遍布各街道，实施管理难；作业面积分布广，监督考核难。“人多、面广、事杂”是环境卫生管理的显著特点，引进信息技术配置众多的环卫资源，实现优化组合将是行业未来发展的关注重点。因此，“智慧化”正在成为环境卫生管理行业发展趋势，“智慧环卫”依托物联网技术，打造智慧环卫云平台，通过实现对环卫作业情况和环卫设备运转情况的实时监测，可以实现及时分配任务、提高突发事件的应急能力，除了提高企业的管理效率，还可以有效降低管理成本。

除了提升作业效果，“智慧环卫”还会给环境卫生管理行业的商业模式带来新的可能，例如结合互联网实施物流快递、设备广告位出租、再生资源上门回收附加业务等。“智慧环卫”将环卫工作模式由“机械化”升级为“智慧化”，使得环境卫生管理工作更加专业、高效。