大气污染防治法修改了什么？ ——专访中国环境科学研究院副院长柴发合

　　中国环境报记者王玮 李成思　征求意见稿根据当前大气污染防治工作面临的新形势、新变化，按照党的十八大、十八届三中全会精神要求，充分借鉴《环境保护法》修订经验，进一步突出重点，进行了再次修改，努力将《大气污染防治行动计划》的长效措施以法律形式固定下来。

　　征求意见稿由原来的66条扩充至102条，并将章节进行了调整：新设“重点区域大气污染防治”、“重污染天气应对”两个章节；将燃煤、机动车、废气、尘和恶臭等大气污染防治内容合并，形成“大气污染防治措施”一章，分节规范燃煤、工业、机动车船、扬尘和其他大气污染防治内容。

　　总体来看，目前公布的征求意见稿主要遵循改善质量，保障健康；强化责任，完善制度；多源监管，全程控制；多措并举，综合防治的原则。

　　数易其稿，由66条扩充至102条

　　记者：《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）是如何出炉的？您认为修改得怎么样？

　　柴发合：2006年，我们开始了《大气污染防治法》（以下简称现行大气法）的修订工作，在系统论证美国、日本、欧盟等国家和地区大气污染防治法律法规，实地调研各地大气污染防治工作的基础上，广泛征求各地区各部门意见，数易其稿。

　　2010年1月，经环境保护部部务会议审议通过，向国务院法制办报送了修订建议稿，重点就完善排污许可制度、加大处罚力度、强化机动车污染防治等方面进行了修改。

　　2010年，国务院法制办征求了国务院各部门、重点企业、部分地区的意见，收到反馈意见712条，主要集中在总量控制制度、部门职能交叉、公益诉讼制度、气候变化等方面。

　　2013年以来，根据当前大气污染防治工作面临的新形势、新变化，按照党的十八大、十八届三中全会精神要求，充分借鉴《环境保护法》修订经验，进一步突出重点，进行了再次修改，努力将《大气污染防治行动计划》的长效措施以法律形式固定下来。

　　征求意见稿由原来的66条扩充至102条，并将章节进行了调整：新设“重点区域大气污染防治”、“重污染天气应对”两个章节；将燃煤、机动车、废气、尘和恶臭等大气污染防治内容合并，形成“大气污染防治措施”一章，分节规范燃煤、工业、机动车船、扬尘和其他大气污染防治内容。

　　总体来看，目前公布的征求意见稿紧密围绕改善质量，保障健康；强化责任，完善制度；多源监管，全程控制；多措并举，综合防治的原则。

　　针对现行大气法存在的管控的污染因子较为单一、缺乏大气污染防治区域协作机制、机动车污染防治的规定过于原则与管理脱节、缺乏重污染天气应对内容以及对环境违法起不到应有的震慑作用等问题，征求意见稿进一步加强了大气污染防治的监督管理，强化燃煤、工业、机动车船和扬尘等大气污染防治措施，突出了重点区域大气污染联合防治和重污染天气应对，通过强化法律责任进一步加大环境执法力度，对于改善我国面临的区域性复合型大气污染具有重要意义。

　　联合防治，应对重污染天气

　　记者：对比现行大气法，一个重大变化是新增“重点区域大气污染联合防治”及“重污染天气应对”两章，为什么要增加这两章？

　　柴发合：当前，我国大气污染呈现明显的区域性特征。在经济发达、人口集中的京津冀、长三角、珠三角地区，大气污染不再局限于单个城市内，城市间大气污染变化过程呈现明显的同步性，区域性污染特征十分显著。

　　2013年以来，我国东部地区多次出现重度灰霾天气，持续时间长、影响范围大，引起社会各界高度关注。

　　2014年2月19日~26日，我国发生大范围持续严重空气污染，持续时间长达7天，涉及北京、天津、河北、山西、山东、黑龙江、吉林、辽宁、陕西、四川、河南、湖北、湖南、重庆、安徽等15个省（区、市），范围约为181万平方公里。

　　去年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益的尝试。

　　现行大气法与治理日益严重的重污染天气不相适应，仅对企事业单位发生生产事故或其他突发性事件，造成或可能造成突发大气污染事件，应采取的应急措施做出了要求。但对当前灰霾等重污染天气频发，严重影响群众生产生活的情况，没有相关的应对要求。

　　因此，急需在法律中增加专章，为妥善应对重污染天气提供法律保障，对重污染天气监测预警、应急响应、应急措施等做出详细规定。

　　针对我国大气污染日益突出的区域性污染特征，征求意见稿设第五章重点区域大气污染联合防治，规定了国家和地方大气污染防治重点区域的划定方法，由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作。

　　征求意见稿设重污染天气应对专章，将积极应对重污染天气这一要求纳入法律条款，以有效应对灰霾等重污染天气。规定地方政府应当依据本地污染来源特征，制定重污染天气应急预案，建立预报、预警机制，明确启动应急预案、广泛发布预警信息的工作要求。

　　建立重污染天气监测预警体系，在可能发生严重雾霾等重污染天气时，省级人民政府应当根据本级环境保护主管部门与气象部门的会商结果，确定预警等级并适时发出预警。县级以上地方人民政府依据重污染天气预警，及时启动应急响应，采取责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶等应对措施。同时，要求企事业单位和公众积极配合限产、停产等大气污染应急措施。

　　总量控制，无证不得排污

　　记者：征求意见稿第十四条、第十五条对总量控制和排污许可作出具体规定，这与之前的相关规定有何区别？

　　柴发合：现行大气法对总量控制的要求，主要限于空气质量未达标区和“两控区”。总量控制有关规定的局限性导致实施中存在一些问题。

　　“未达标区和两控区实行总量控制”的现行规定与“全国范围总量控制”的客观形势需要已不相适应。现行大气法中主要污染物总量控制的规定在范围和力度上均不能适应当前大气污染物总量控制的要求。

　　征求意见稿规定省级人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量，并将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到市、县，再由市、县人民政府分解落实到排污单位。排污单位要同时执行国家及地方污染物排放标准和重点污染物排放总量控制要求。对超过排放总量控制指标的地区，暂停新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的审批。

　　在欧美发达国家，排污许可证是最重要的环境管理制度，是执法检查的重要依据。按照现行大气法的规定，我国大气排污许可证是完成大气污染物总量控制目标任务的手段，适用范围仅限于总量控制区，内容仅包括大气污染物排放量，核发部门为各级地方政府。因此，有必要在大气法中进一步完善大气污染物排放许可制度。

　　征求意见稿确立了相关企事业单位“无证不得排污”的基本规则，详细规定了排污许可证发放范围、申请方式、审批过程，将实施范围从总量控制区扩大到全国，并将发证机关由有关地方人民政府修改为环境保护主管部门。

　　强调排污许可证是企业合法排污的依据，也是环保部门对企业进行环境监管的法律准绳。排污许可证应当包括排污单位排放大气污染物的种类、排放量、排放浓度、排污口设置、排放方式、监测方案、大气污染防治工艺和设施、大气污染防治技术要求、应急措施等内容。

　　同时，明确排污许可证发放的范围、要求及发证机关。新的排污许可证制度在整合现有排污申报制度的基础上，将环境影响评价、“三同时”、总量控制、达标排放等一系列制度衔接起来。

　　严控移动源，应对复合型大气污染

　　记者：征求意见稿为什么专设一章规定各类污染源的防治措施？征求意见稿针对新增污染源特点，在“大气污染防治措施”章节作了有针对性的规定，涉及机动车等方面。为什么如此重视移动源污染防治？

　　柴发合：针对当前我国多污染物共存、多污染源叠加的大气污染现状，征求意见稿本着多源监管、全程控制的原则，全面落实党的十八届三中全会“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”要求，对燃煤、工业、机动车船、扬尘以及其他大气污染源等所有污染源进行监管，从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从末端治理向全过程控制、精细化管理转变。将燃煤、机动车、废气、尘和恶臭等大气污染防治内容合并，形成专门一章，分节规范燃煤、工业、机动车船、扬尘和其他大气污染防治内容。

　　征求意见稿针对燃煤、机动车、工业、扬尘等重点领域进一步强化防治措施，如燃煤大气污染防治方面，增加了煤炭消费总量控制、绿色电力调度等内容；机动车船污染防治方面，增加了鼓励发展公共交通、新生产机动车排放达标评估、油品质量监管、环保召回等制度，并授权县级以上地方人民政府划定高污染车辆禁行区。同时，增加了工业大气污染防治和扬尘污染防治以及其他大气污染防治3节。

　　在重污染天气监测预警方面，在可能发生严重雾霾等重污染天气时，增加限制部分机动车行驶的措施；建立了机动车和非道路机械环保召回制度，明确了生产、设计缺陷导致排放超标需要召回；明确了对机动车检验机构、维修单位的管理和监督要求；参照机动车船污染防治，增加了对非道路移动机械的环境管理。

　　开展移动源标志管理，对机动车、非道路移动机械和船舶实行环保检验合格标志管理制度；明确了新生产移动源达标公告要求，明确了新生产移动源监管、检测和在用移动源定期检验要求。

　　在油品质量方面，明确禁止向车辆销售供非道路机械使用的普通柴油等向机动车船销售劣质燃料的行为，对其他移动源相关机油、油品添加剂等的环保要求也做了规定；鉴于机动车和非道路机械覆盖面广、监管环节多的特点，明确了环境保护、质量监督检验检疫部门、工商行政管理部门、住房城乡建设管理部门、公安交通、能源管理等部门的职责。

　　立足现状，防治燃煤扬尘污染

　　记者：燃煤和扬尘污染是传统的大气污染来源，本次修法有哪些考虑？

　　柴发合：征求意见稿对燃煤和扬尘污染都做了专门规定。

　　防治带来灰霾的燃煤污染

　　我国灰霾越来越严重与燃煤消耗越来越多密切相关。2000年~2013年，中国煤炭消耗从15.2亿吨增至36.1亿吨。我国能源消费结构中，煤炭的占比一直较高，接近七成。2000年以后，煤炭的占比首次降到70%以下，2012年煤炭的消费占比是历年来的最低，仍达到了66.6%。预计到2015年煤炭在我国一次能源消费中的比例有可能下降到65%，但仍占能源消费的主要份额。

　　这种能源结构决定了我国的大气污染以煤烟型为主。因此，征求意见稿规定，制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，优化煤炭使用方式，推行煤炭的清洁利用就显得尤为重要。

　　要从根本上控制目前严重的大气污染，必须从我国的实际情况出发，大力发展和推广煤炭的清洁利用，禁止生产、进口、销售和燃用未达到质量标准的煤炭，鼓励燃用经洗选的优质煤炭，使用洁净、高效的洁净煤技术。

　　控制量大面广的扬尘污染

　　我国城市颗粒物污染严重，近几年部分城市大气颗粒物源解析研究结果表明，扬尘是造成城市颗粒物污染严重的主要原因之一。现行大气法中新增了防治城市扬尘污染的条款（第43条），2001年3月，原国家环保总局会同原建设部下发了《关于控制城市扬尘污染的指导意见》，要求进一步加强城市扬尘污染控制。

　　2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》中第一条“加大综合治理力度，减少多污染物排放”第二款 “深化面源污染治理”明确提出要综合整治城市扬尘污染。

　　同时，我国一些主要城市如北京市、天津市等针对扬尘污染采取了很多措施。尽管控制扬尘污染已引起各级政府及环境保护部门的重视，并在积极采取防治措施，但由于对扬尘的污染特点、防治技术等研究还比较少，更缺乏具有普遍指导作用的扬尘污染防治技术规范，因此城市扬尘污染还难以得到有效控制。

　　故征求意见稿第四章大气污染防治措施中将扬尘污染专门设为第四节，分门别类进行规定。

　　针对扬尘污染，征求意见稿遵循分类施治的理念，强化扬尘大气污染防治。

　　针对我国扬尘污染量大面广、缺少有效监管的现实情况，以理顺扬尘防治体系，明确政府责任和管理部门为核心，将扬尘按照建筑扬尘、交通扬尘、裸地扬尘和料堆扬尘4类，分别设置监督管理要求，明确监督管理部门。

　　针对建筑扬尘设计了防治扬尘污染费用列入工程造价和提交保证金等经济保障制度，并规定工程建设单位应当监督施工单位做好扬尘污染防治各项措施，扬尘污染由建设单位和施工单位承担连带责任。

　　多源监管，管住无组织排放废气

　　记者：在工业大气污染防治方面，征求意见稿有何突破性规定？

　　柴发合：2012年全国废气中二氧化硫、烟尘、氮氧化物排放总量分别为2117.6万吨、1234.3万吨和2337.8万吨，其中工业排放就分别占了90.9%、83.4%和70.9%。因此，对工业过程排放烟粉尘、硫化物和氮氧化物的行业需加强管理，需配套采取除尘、脱硫、脱硝等控制措施，从源头控制，以减少大气污染物的排放。

　　管好工业无组织排放

　　工业排放除了工艺过程中的有组织排放外，还有相当部分的无组织排放。几乎所有涉及废气排放的工业企业都或多或少涉及无组织废气排放。无组织排放废气较多的是钢铁、水泥、有色、化工、石化、制药等行业。

　　无组织排放源的排放高度在人类密集活动区域，容易危害人体的呼吸系统，挥发性有毒有害的气体在高浓度作用下会造成人员中毒死亡；同时，无组织排放废气中的各种颗粒污染物和气态污染物，也会产生危害动植物的健康生长等效应。

　　无组织废气的排放特点是污染物在大气中的扩散在水平和垂直方向的扩散空间范围不大，由于污染物排放分散会增加防治污染的难度，难以实施有效的防治措施。此外，企业对于控制无组织废气排放不够重视，对工业无组织源的监管还存在技术上的困难。

　　同时，环保部门往往把监管重点放在排放量大的高烟囱等有组织排放源上，对量大面广的无组织排放源疏于管理，这就使得不少企业有组织排放达标，但无组织排放得不到有效控制。

　　实践证明，无组织排放源重在管理，必须采取精细化管理，方能解决无组织排放的大气污染问题。

　　加强挥发性有机物管理

　　挥发性有机物的来源包括工业源和生活源，其中工业源主要包括石油炼制与石油化工及以VOCs为原料的生产行业，涂装、印刷、黏合、工业清洗等含VOCs产品的使用过程；生活源包括建筑装饰装修、餐饮服务和服装干洗。

　　对于挥发性有机物的监管，环境保护部污染防治司原司长赵华林在2013年第十三届中国国际环保展期间指出，挥发性有机物和别的污染物不一样，由于具有挥发性，无组织排放占到95%。我国企业排放的挥发性有机物很大部分为无组织排放，监控较难。因此，对挥发性有机物的监管需要从源头管理，企业应使用挥发性有机物含量符合规定限值标准的原材料和产品，或使用低毒、低挥发性有机溶剂，这样可以从源头上对挥发性有机物排放进行控制。同时，需生产、销售挥发性有机物含量符合限值标准的产品。

　　国务院《大气污染防治行动计划》提出推进挥发性有机物污染治理，石油、化工以及其他生产和使用有机溶剂的企业，应当采取措施对管道、设备进行日常维护、维修，减少物料泄漏，从源头控制挥发性有机物的排放，对泄漏的物料应当及时收集处理。储油储气库、加油加气站、原油成品油码头、原油成品油运输船舶和使用油罐车、气罐车等的单位，应当安装油气回收装置，以减少挥发性有机物排放。

　　全过程控制，涵盖多方面污染治理

　　记者：其他大气污染防治，主要指什么？为什么如此规定？

　　柴发合：征求意见稿本着“全污染源、全过程控制”的原则，对燃煤、工业、移动源及扬尘4种主要大气污染源以外的大气污染排放源治理进行尽可能明确的规定，使本法的可操作性更强。具体体现在第四章的其他大气污染防治一节，起一个“兜底”的作用。

　　这一节共有13条，保留并完善了原法在不同章节涉及的6条，包括臭氧层保护、有毒有害大气污染物管理、恶臭防治、油烟控制、禁止露天焚烧等。

　　特别是油烟控制方面，现行大气法第四十四条仅简单规定“城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染”，而征求意见稿则根据环境执法的实践经验，将油烟控制的内容扩展为4款，规定更加全面，更加贴近实际、贴近需要。

　　如任何单位和个人不得在政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地，禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的饮食服务项目。

　　同时，征求意见稿新增了包括持久性有机污染物防治、殡葬业和祭祀污染防治、农牧业大气污染控制、干洗和维修业污染防治及烟花爆竹污染防治等。

　　这些内容的增加，既体现了近年来对大气污染认识的进步，也体现了人民群众的迫切需要，或体现了国际履约的要求，使大气法的覆盖面更广、规定更加细致全面，以满足大气污染防治有法可依的需求。

　　增加手段，提高大气违法处罚额度

　　记者：征求意见稿针对现行大气法处罚额度低、执法力度弱作了调整，如无证排污将罚10万元以上100万元以下，还多处提到“并处货值金额1倍以上3倍以下罚款”，引入“按日连续处罚”、环保部门查封扣押权等。为什么要作出这些规定？

　　柴发合：现行大气法存在执法难、取证难、守法成本远远高于违法成本、执法成本倒挂等问题。例如，现行大气法第四十八条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。

　　根据环境保护部环境行政处罚办理系统，2012年至今全国大气环境违法处罚案件9110件，处罚金额3.05亿元，平均每个案件处罚3.11万元，远低于企业动辄几十万甚至上百万的治污设施运行费用。

　　处罚金额较低，完全起不到威慑作用。为落实党的十八届三中全会“实行最严格损害赔偿制度、责任追究制度”的要求，响应新修订的《环境保护法》强化法律责任追究的制度设计，必须大幅提高违法成本，以图逐渐实现守法保障利益、违法得不偿失的目标。

　　为此，征求意见稿加大了处罚力度，大幅提高违法行为的罚款数额，对严重违法行为要追究治安和刑事责任，提出单位及其负责人“双罚制”的处罚原则，对拒不改正违法行为的企事业单位要“按日计罚”，对同一单位两次以上违法行为施行加倍处罚，对屡教不改者的处罚设定了“上不封顶”的罚则。

　　正是出于这样的考虑，“无证排污将罚10万元以上100万元以下”、“并处货值金额1倍以上3倍以下罚款”以及引入“按日连续处罚”等内容也就不足为怪了。

　　同时，增加环保部门的查封扣押权等权力，有利于增强环境执法主体的权威性，提高环境执法效率和震慑力。

　　总体满足管理需求，需在两方面进一步加强

　　记者：整体上，您对征求意见稿有什么修改建议？

　　柴发合：我认为征求意见稿总体上能够满足当前我国大气环境形势以及大气环境管理的需求，但尚需在以下两个方面进一步加强：

　　第一，加强信息公开，引导公众参与环境监督和管理。环境信息只有充分公开才能获得公众的理解，才能动员更多的公民和组织参与、支持环境保护工作。为落实党的十八大报告“扩大有序参与，推进信息公开”和党的十八届三中全会“及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督”的要求，应提出政府要及时公开环境质量信息和其他环境信息，进一步强调企业应当公开污染物排放情况等环境信息，同时对所公开的信息负责。鼓励并引导公众对政府和企业进行监督，参与到环境管理和执法等过程中来，积极举报违法行为。

　　第二，当前全球气候变化问题是国际社会关注的焦点，而且温室气体排放和大气污染物排放的关系非常密切，许多物质既是大气污染物又是温室气体，如臭氧和黑炭；许多污染源既排放大气污染物又排放温室气体，如燃煤锅炉、工业炉窑等。因此，应增加相应章节或条款倡导大气污染防治与应对气候变化相协同，鼓励温室气体减排，增强应对气候变化的能力。国家应当协同控制大气污染物和温室气体，积极推动大气污染防治和气候变化应对的统筹协调。