环境隐患突出，怎么管　管什么？———解读《尾矿库环境应急管理工作指南（试行）》

　　环境保护部近日发布了《尾矿库环境应急管理工作指南(试行)》(以下简称《指南》)。针对《指南》出台的背景意义、政策措施以及如何抓好贯彻落实等相关问题，记者最近专题采访了环境保护部环境应急办负责人(以下简称负责人)。

　　记者：环境保护部就尾矿库的环境应急管理工作专门制定指导性文件，请介绍一下文件制定出台的相关背景。

　　负责人：党中央、国务院高度重视尾矿库整治管理工作，胡锦涛总书记、温家宝总理、李克强副总理多次对尾矿库安全和环保问题作出重要批示和指示，要求各级政府和有关部门加强管理，消除隐患，妥善应对突发环境事件，确保环境安全。张德江副总理两次主持会议专门研究尾矿库的问题。针对近年来全国尾矿库安全事故和突发环境事件高发的态势，自2007年以来，国家安全监管总局、发展改革委、国土资源部和原国家环保总局联合组织持续开展了尾矿库专项整治行动；2009年6月，国家安全监管总局、发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部又印发并组织实施了《尾矿库隐患综合治理方案》，全面开展安全和环境隐患治理，取得了积极成效，基本摸清了尾矿库底数，排查了环境风险隐患，初步建立了部门联动的管理机制，摸索出了一套较为可行的尾矿库环境应急管理方法。

　　但是，当前尾矿库环境应急管理的形势依然十分严峻，因尾矿库引发的突发环境事件高发，尾矿库环境应急管理工作整体起步较晚，难以与新时期环境安全形势发展的要求相适应，主要表现在以下几个方面：

　　一是尾矿库企业管理粗放。大多数尾矿库地处偏远，未经正规设计或未按设计规范标准建设，未严格履行环保“三同时”审批，安全、环保投入不足。相当一部分企业没有认真落实环境应急管理主体责任，环境安全意识淡薄，风险防范措施不到位，日常监管不落实

　　二是尾矿库环境风险隐患十分突出。我国尾矿库数量众多，目前有尾矿库12523座，其中17％是危库、险库和病库，均存在不同程度的安全隐患，极易造成次生突发环境事件。四、五等小型库约占尾矿库总数的95.4％，环境风险隐患突出，防范突发环境事件的能力较低。

　　三是尾矿库突发环境事件危害严重。2006年以来，仅环境保护部直接调度处理的尾矿库引发的突发环境事件就达43起。特别值得关注的是，因尾矿库引发的突发环境事件，多次威胁饮用水环境安全。近年来，在涉及饮用水安全的56起突发环境事件中，有10起是由尾矿库生产安全事故引发，约占总数的18％。如：2007年10月，辽宁省本溪县球溪永安选矿厂尾矿库回水管发生爆裂，约4000吨尾矿库积水外溢进入溪河，本溪市南芬水厂停止取水，约两万名群众生活用水受到影响。2008年3月，广西百色市德保县华银铝业有限公司靖西农林选矿厂排泥库大量污泥泄漏，周边村庄及沿河2000多村民饮用水受影响。2010年5月，陕西安康市旬阳县五联宏宝矿业有限公司发生尾矿库泄漏事件，约1000立方米含铅锌尾矿泄漏，尾矿经甘溪沟流入汉江一级支流旬河。

　　四是对尾矿库环境应急管理工作的认识不到位。长期以来，对于尾矿库环境应急管理工作，一些地方环保部门在认识上还存在偏差，突出表现为“不愿管”、“不敢管”、“不会管”。认为尾矿库管理是安全生产监管部门的事情，与环保部门关系不大，环保部门不应过多参与，以免“引火烧身”。从“三定”职责看，尾矿库的安全监管主体是安全监管部门，但是环保部门在尾矿库监管中也承担着重要职责，《防治尾矿污染环境管理规定》明确规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区内的尾矿污染防治实施统一监督管理。”实践也表明，在尾矿库管理中，环境保护部门不可能置身其外。如果不抓实抓好尾矿库环境应急管理工作，一旦出现尾矿库垮坝、泄漏等事故，造成环境污染和生态破坏，环保部门将十分被动。

　　五是尾矿库环境应急管理体系亟待完善。我国尾矿库环境应急管理工作起步较晚，尚未建立起有效的尾矿库环境应急管理体系。一是法制不健全，管理不规范。目前，尾矿库环境管理的依据仅有《防治尾矿污染环境管理规定》，随着形势的变化，已不能完全适应管理工作需要。环保部门“管什么”和“怎么管”的问题不够明确，也不够规范。二是重事后处置，轻事前预防。从各地情况看，目前尾矿库环境应急管理的重心多放在突发环境事件处置上，对事前预防重视不够。各地尚未彻底摸清尾矿库底数和环境风险隐患情况，尚未完全掌握尾矿库周边环境敏感点情况，尚未实现环境风险隐患动态管理，基础信息和技术支持严重缺乏。三是部门合力尚未真正形成，联动机制有待进一步完善。尾矿库管理是一项综合性的工作，涉及安全监管、环境保护、国土资源等多个部门，建立在政府统一领导下的部门联动机制十分重要。但从总体情况看，目前远未形成各司其职、各负其责、协同作战、联合执法的尾矿库管理工作格局。

　　总之，加强尾矿库环境应急管理工作是遏制并妥善应对突发环境事件的迫切需要，是环保部门依法履行职责的内在要求。

　　记者：《指南》是在河北省开展试点工作的基础上编制的，请介绍一下选择在河北省开展尾矿库环境应急管理试点工作的原因，河北省在试点工作中取得了哪些主要经验？

　　负责人：环境保护部将河北省作为尾矿库环境应急管理工作的试点地区，一是考虑到河北省地处首都周边，张家口市位于官厅水库和密云水库的上游，承德市位于天津市滦河的上游，地理位置十分重要，也十分敏感；二是河北省尾矿库的数量多、类型全、范围广，代表性强，现有尾矿库3300多座，占全国尾矿库数量的1/4，是全国尾矿库最多的省份；三是近几年河北省成功处置了几起尾矿库引发的突发环境事件，在尾矿库应急管理方面积极探索，积累了比较丰富的经验。

　　通过试点工作，河北省基本摸清了尾矿库的情况，统一了对尾矿库环境应急管理工作的认识，排查和整治了一大批尾矿库环境风险隐患，强化了环评审批和预案管理等事前预防措施，提高了应对尾矿库突发环境事件的能力，推动了部门联动合作。归纳起来，河北省试点工作的主要经验就是推动实现“四个转变”，即一是由各部门单打独斗向在政府统一领导下部门联合监管转变；二是由“重处置、轻预防”向建立全防全控监管体系转变；三是由经验式管理向科学化管理转变；四是由单纯依靠行政管理向综合利用法律、行政、经济、宣教等多种手段转变。

　　记者：《指南》是加强新形势下尾矿库环境应急管理工作的指导性文件，要突出解决什么问题，其主要内容有哪几个方面？

　　负责人：《指南》要突出解决的主要问题就是，明确了尾矿库企业和环保部门在尾矿库环境应急管理中“管什么”和“怎么管”的问题，这对于推动建立尾矿库长效环境监管机制有着重要的指导意义。

　　根据环境应急全过程管理的要求，《指南》正文共设置了前言、总论、尾矿库环境应急预防和预警、尾矿库环境应急准备、尾矿库环境应急响应与处置、尾矿库突发环境事件应急终止后的环境管理6个部分内容，附件中收录安全监管部门的尾矿库分类、现有法律法规中涉及尾矿库的各部门管理职责摘录以及尾矿库企业环境应急预案编制内容3个部分。

　　第一部分是前言。说明《指南》的编制背景和目的。

　　第二部分是总论。包括《指南》的适用范围、术语和概念、编制依据、尾矿库企业和环保部门职责、环境应急管理工作内容，并提出尾矿库环境应急管理体系框架，该体系以环境应急全过程管理为主线，分为事前预防、应急准备、应急响应和事后管理4个部分，《指南》的主要内容也由这4个部分组成。

　　第三部分是尾矿库环境应急预防和预警。包括涉及尾矿库建设项目的环境管理、尾矿库动态管理数据库、尾矿库环境风险分类管理、尾矿库日常环境监测、尾矿库环境隐患检查、预警体系、建立联动机制7个方面的内容。突出日常环境监测和环境风险隐患检查，并设计了《尾矿库环境风险隐患检查表》。

　　第四部分是尾矿库环境应急准备。包括尾矿库环境应急预案体系、尾矿库三级防控体系、尾矿库环境应急保障体系3个方面的内容。并在附件中提出尾矿库企业环境应急预案编制内容，以指导尾矿库企业的环境应急预案编制工作。

　　第五部分是尾矿库环境应急响应与处置。包括分级响应机制、应急响应程序、信息报送与处理、指挥与协调、处置措施、应急监测、通报与信息发布、应急终止8个方面的内容。重点突出对尾矿库引发的突发环境事件的处置，并有针对性的提出典型尾矿库突发环境事件的处置措施。

　　第六部分是尾矿库突发环境事件应急终止后的环境管理。尾矿库突发环境事件终止后，各级政府环境保护行政部门应在本级政府的领导下，做好尾矿库突发环境事件应急终止后的环境管理工作。

　　记者：关于推动《指南》的贯彻落实，环境保护部有什么样的安排和打算？

　　负责人：《指南》内容丰富、规定具体、针对性和可操作性较强。下一步，我们将围绕推动《指南》的贯彻落实，着重做好以下几个方面的工作：一要抓好学习宣传。充分利用报纸、网络等媒体，广泛宣传《指南》主要精神，解读具体条文规定，发放宣传手册，让地方各级政府、部门和企业全面了解和掌握，重点做好对尾矿库企业的宣传，增强学习贯彻《指南》的自觉性和主动性。二要开展专项培训。我们计划在明年组织开展尾矿库环境应急管理专项培训班，重点向一线环境应急管理人员，特别是尾矿库环境风险压力较大的地方环境应急管理人员，讲解《指南》的具体规定，督促指导将《指南》的各项要求落实到位。三要进一步深化《指南》有关要求。我们将组织开展全国尾矿库风险排查工作，全面了解和掌握全国尾矿库环境风险状况，并在此基础上组织有关部门对尾矿库环境风险分级分类进行研究，进一步深化《指南》对尾矿库分级分类的规定和要求。

　　记者：做好尾矿库环境应急管理工作，各级环保部门还应采取哪些措施？

　　负责人：各级环保部门要提高认识，加强领导，高度重视尾矿库环境应急管理工作，突出抓好“摸清底数、分级管理、落实环评、规范预案、隐患排查、部门联动、综合治理、应急处置”8个环节。同时，环保部门要做好尾矿库环境应急管理工作，还应特别注意以下几点：

　　一是坚持预防为主，积极防范尾矿库环境风险隐患。各地要继续督促企业开展尾矿库环境风险隐患排查治理，逐步建立与周边河流、集中式饮用水源取水口、居民集中区等环境敏感点相关联的数据库，在环境风险评价的基础上推进分级分类管理，建立环境风险隐患动态管理数据库。要严把新建项目环评审批关，严格控制环境敏感区的尾矿库新建项目，严格审查环境影响评价中的风险评价环节，对不符合要求的环评文件一律不予批准。要加强环境应急预案管理，建立预案备案制度和应急演练制度，督促指导企业制定针对性和可操作性强的环境应急预案，并开展经常性的应急演练。要加强尾矿库环境风险日常管理，对存在环境风险隐患的尾矿库，要督促企业完善设施，加强整治，消除隐患，增强防范和处置能力。

　　二是坚持以人为本，妥善处置尾矿库突发环境事件。各级环保部门要以高度的政治责任感和对人民负责的精神，积极妥善处置尾矿库突发环境事件，最大程度地减轻事件造成的危害。要坚持政府统一领导，依法切实履行“应急监测、参谋服务，协同处置、降低危害，调查责任、依法究责，评估损失、完善管理”等方面的职责；要坚持以人为本，把保障群众健康放在首位，协助地方政府全力做好疏散群众、救治伤员、保障群众基本生活需求等方面的工作；要坚持科学处置，充分发挥环境监测、科研部门和应急专家队伍的作用，为政府和有关部门的决策提供科学依据；要坚持信息畅通和公开，严格执行信息报告制度，坚决杜绝迟报、漏报、瞒报、谎报现象，加强信息公开，协助地方政府依法做好重、特大突发环境事件及敏感事件的信息发布和舆论引导工作，确保社会秩序稳定。

　　三是坚持依法办事，落实尾矿库环境应急管理责任。各级环保部门要严格执行《突发事件应对法》和《国家突发环境事件应急预案》，积极推动建立政府统一组织领导，各部门分工协作的尾矿库环境应急管理工作机制，切实做到既不失职，也不越位。要督促企业认真落实环境应急管理责任，充分发挥第一道防线的作用。对尾矿库突发环境事件，各级环保部门要切实做到“事件原因没有查清不放过，事件责任者没有严肃处理不放过，整改措施没有落实不放过”。要加大问责力度，加强警示教育，使各地党委、政府、相关职能部门和企业的有关责任人员特别是主要负责人认识到，违反环保法律法规必将付出沉重代价，甚至直接关系到自身的政治生命和事业前途。

　　四是坚持部门联动，完善尾矿库环境应急管理机制。各级环保部门要抓紧落实《环境保护部国家安全生产监督管理总局关于建立应急联动机制的协议》，积极推动建立和完善省、市、县三级应急联动机制。要以部门联动为平台，加强环境风险防范、应急处置、日常监管、信息互通等方面的协调配合，落实移交移送制度，发挥部门联合审批把关作用。要立足自身职责，完善内部应急管理工作机制，尾矿库的规划环评和建设项目环评审批时，要充分评估环境本底、区域容量、人体危害以及污染物富集等问题，对防范环境风险提出明确的要求，日常执法监督要把尾矿库环境风险隐患检查作为重要内容，督促企业切实落实环境风险防范措施。

　　来源：中国环境报