预案科学规范 应急进退有度——解读《突发环境事件应急预案管理暂行办法》

　　为规范突发环境事件应急预案管理，完善环境应急预案体系，增强环境应急预案的科学性、实效性和可操作性，2010年9月28日，环境保护部印发了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》(以下简称《办法》)，对环境保护主管部门、企业事业单位环境应急预案的编制、评估、备案、修订等方面提出了明确要求。近日记者针对《办法》的重要性及主要特点，采访了环境保护部应急中心副主任张迅。

　　问：为什么要编制《突发环境事件应急预案管理暂行办法》？这个《办法》的重要性和必要性是什么？

　　答：根据国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》中提出的“十一五”期间加强应急管理工作，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系的要求，环境应急预案体系已初步形成。但是，目前在突发环境事件应急预案的编制、评估、发布、备案、修订、宣教、培训和演练等方面还缺乏统一的管理规定，影响了预案的科学性、实效性和可操作性。主要表现为：一些应急预案质量低，操作性不强；预案相互之间缺乏衔接，协调性差；应急预案动态管理滞后；应急预案中有些界定和标准难以把握；应急预案实施与现有投入不适应。因此，亟须尽早制定相关的法规，对应急预案管理工作的各个环节进行规范。

　　制定《办法》的目的是为了能够依法指导和规范环境应急预案的整个管理过程，包括编制、评估、备案、修订等各个方面，这是依法制定突发环境事件应急预案的基本要求，是预案科学性、及时性、规范性的制度保证。通过预案的编制和修订，促进环境风险排查监管工作，提升突发环境事件应对速度和处置能力。通过预案的备案和宣教，还可以提升政府机关、环保部门、企业事业单位以及社会团体的环境应急意识，提高环保部门环境应急管理水平，推进环境应急全过程管理。

　　其次，制定《办法》是规范和完善我国突发环境事件应急预案体系的必然要求，有利于促进各级各类应急预案之间的协调一致性。目前，应急预案编制缺乏相应的规范性规定，已有的应急预案存在要素不全、针对性不强、可操作性差等问题。如下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有体现出本级别、本地区的特殊性。而对于企业事业单位的预案制定程序，有关行政机关发布的编制规范或者指南一类的文件虽有所涉及，但总体而言较为简单、原则。这就容易导致预案的针对性、可操作性不强，甚至出现冲突、矛盾。

　　再次，制定《办法》是衔接突发环境事件与其他各类突发事件应急处置的内在需要。突发环境事件应急预案体系作为一个整体，由各类、各级突发环境事件应急预案构成，同时也是突发事件应急体系的重要组成部分，与其他突发事件应急体系相互衔接。目前，由于应急预案编制缺少相应的规范性规定，预案之间相互不衔接，难以发挥应有的作用。

　　制定《办法》是坚持与时俱进、不断适应突发环境事件发生的新情况的现实需要。突发环境事件不仅具有突发性、形式多样性以及后果严重性的特点，还具有明显的不确定性。这就要求我们在制定《办法》时，不仅要针对已有的突发环境事件做出规定，还要有不断适应变化的灵活措施，在程序方面，就是根据客观情况的变化，依法对预案进行适时修订。

　　问：《办法》起草的主要依据是什么？

　　答：《办法》的起草主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》的规定，并参考了国务院有关部门以及一些地方相关的管理办法。

　　2008年10月~2009年7月，环境保护部应急办先后委托苏州市环境应急与事故调查中心、苏州科技学院和武汉大学环境法研究所3家单位共同开展《办法》的制订工作，完成了《办法》(征求意见稿)。

　　2009年10月19日~20日，环境保护部应急办在北京组织召开研讨会，听取各省级环保部门以及各环保督查中心意见，对《办法(征求意见稿)》进行修改完善。此后，在两次征求有关单位和环境应急专家组意见的基础上，于2010年4月形成了《办法(送审稿)》。2010年6月，经部长专题会审议通过后，于2010年9月，以环境保护部文件形式印发了《办法》。

　　问：请介绍一下这个《办法》有哪些主要特点？

　　答：《办法》主要有以下5个特点：

　　一是突出了环境应急预案的全过程管理。《办法》对环境保护行政主管部门和企事业单位突发环境事件应急预案的编制、评估、发布、备案、实施、宣教、培训、演练以及修订等全过程管理进行了规定。其中编制部分是《办法》的基础，包括预案的分类和对内容的基本要求；科学缜密的评估程序是确保预案编制科学性的重要判断依据；备案程序作为程序性事项，有利于更好地衔接各级、各类应急预案，增强预案体系的整体性；通过预案的普及宣传教育，提高公众的相关知识及意识；组织预案的培训，提高专业人员的素质；定期开展预案的演练，加强应对突发环境事件的处置能力，并及时查缺补漏，确保预案的科学性；突发环境事件发生的情况复杂多变，严格制定修订程序有利于及时防范不可预期的危险，增强风险预防能力。

　　二是强调了环境应急预案的分类管理。对预案进行科学的分类，是制定科学、有效的应急预案的前提，不同的预案根据针对事件的差异，编制的标准及依据也各有不同。政府部门和企业事业单位在环境应急管理工作中的职责不同，不同级别的政府部门、不同种类的企业在突发环境事件应对工作中扮演的角色不同，职责和定位也不同。《办法》对政府部门和企业事业单位的环境应急预案的编制、评估、备案等环节分别作了明确规定，力图保证预案制定的针对性以及预案体系内部的协调，避免重复规定和有关部门互相推诿的情况；对于企业事业单位的预案制定也做出了专门规定，依据突发环境事件的特点，坚持预防为主的原则，减少突发环境事件的发生。

　　三是注重了预案管理的整体与个性相结合。《办法》一方面从突发事件应急体系的整体出发，在制定程序中参照其他应急预案或相关处置措施制定的规定，提取其共性，强调各部分之间的衔接性；另一方面，强调个性，着重从突发环境事件自身的特点出发，制定适合于突发环境事件应急预案的制定程序要求。既保证了预案的针对性、科学性，同时也与其他领域应急预案制定相呼应，兼顾突发事件应急体系的整体性。《办法》对预案的修订原则和修订条件做出了明确的规定，同时对于预案的日常演练和评估也进行了相关规定，以便有效防止和积极应对突发环境事件，坚持平战结合，增强应急能力。

　　四是在预案编制、评估等环节的社会化运营机制方面进行了探索。《办法》鼓励企业事业单位委托相关专业技术服务机构开展预案编制工作，在预案评估小组成员的组成方面也要求包括行业协会代表、应急管理和专业技术方面的专家等群体。环保部门可依此建立和培养环境应急预案编制队伍和评估队伍，以及建立一支预案评审的专家队伍，利用这3支队伍制定与预案管理办法相配的规范和程序。同时，对预案的编制内容的基本要求以及相关利益人的参与的规定，一方面可以在有针对性的基础上保持预案体系的统一性，另一方面通过利益相关人的民主参与可以提高预案公众认可度和可操作性。

　　五是通过贯彻执行《办法》，实现环境应急全过程管理。通过预案编制和修订，促进环境风险排查监管工作；通过预案的实施和监督，督促企业环境风险排查工作和防范措施的落实，在一定程度上也落实了环保部门环境风险排查的监管责任；通过建立企业、部门预案的报备制度，实现预案动态管理，进而实行对辖区内环境风险隐患和应急工作的整体把握和全面管理，做好突发环境事件的事先防范；通过组织应急预案评估，提高预案的针对性、实用性和可操作性，加强预案间的衔接和协调；通过定期组织开展多种形式的预案演练，帮助企业和部门熟悉预案和应急响应工作程序，规范现场处置、信息报送、事件调查等行为，查找预案的缺陷和不足并及时予以修订，强化相关单位部门之间的协调和联动机制；通过加强预案宣传，提高公众参与和自救能力，实现“社会预警——社会动员——快速反应——应急处置”的整体联动，提升突发环境事件的应急响应能力；通过演练和具体事件的检验，对预案进行修订和完善，同时做好总结和培训。针对预案规定的职责和分工，明晰政府部门和企业事业单位在环境应急管理以及突发环境事件应对中的履职情况，以便查找事件原因，为调查处理提供依据。

　　来源：中国环境报