加强自然保护区管理 促进生态文明建设——李干杰就国务院办公厅印发《关于做好自...

　　2010年12月，国务院办公厅印发了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》(以下简称《通知》)，记者就印发《通知》的意义、《通知》的主要内容和下一步如何贯彻落实等问题，专访了环境保护部副部长李干杰。

　　记者:请您简要介绍我国自然保护区发展的基本情况。

　　李干杰:建立自然保护区是保护生态环境、自然资源和生物多样性的有效措施，是加快转变经济发展方式、建设生态文明、促进人与自然和谐的重要手段。多年来，各地区、各有关部门重视生态环境和生物多样性保护，自然保护区工作取得了显著成效。全国已建立各级各类自然保护区2588处，总面积149万平方公里，占陆地国土面积的14.9％。我国具有重要生态功能的区域、绝大多数国家重点保护珍稀濒危野生动植物和自然遗迹都在自然保护区内得到了保护。

　　记者:国务院办公厅印发《通知》的主要目的和意义是什么？

　　李干杰:国务院办公厅印发《通知》，我认为是基于以下考虑:

　　一是积极响应联合国设立国际生物多样性年的重大举措。为提高全社会对生物多样性重要性的认识，切实促进全球生物多样性保护工作，联合国将2010年确定为“国际生物多样性年”。我国成立了“2010国际生物多样性年中国国家委员会”，李克强副总理亲任主席。李克强副总理要求把保护生物多样性作为转变经济发展方式、建设生态文明的重要抓手，建立健全保护体系，不断完善政策机制，着力增强科技支撑，深化国际交流合作，以加强自然保护区建设与管理为重点，努力提高我国生物多样性保护水平，为经济社会可持续发展提供更加坚实的基础。

　　二是切实加强我国自然保护区建设管理的客观需求。近年来，我国自然保护区工作出现了一些新情况和新问题，主要表现在:随着工业化和城镇化的加速推进，涉及自然保护区的能源、资源、交通、旅游等开发建设活动日益增多，不合理的开发建设活动削弱了保护区的功能，降低了保护区的价值；自然保护区管护设施建设滞后，日常的保护、管理和运行维护费用尚未完全落实，管理水平和保护效果受到影响；很多保护区设立后，由于采取更为严格的保护措施，对当地居民的生产生活带来了一定影响，保护区与社区矛盾有加剧的趋势；一些珍稀濒危特有物种及其栖息地和生态重要区域尚未建立保护区进行保护，海洋和草原类型保护区的规模落后于保护需求，全国自然保护区的结构和布局不尽合理；一些地方片面认为建立自然保护区会影响和限制地方发展，建立保护区的积极性不高。

　　三是认真履行有关国际公约的具体行动。2010年10月在日本名古屋召开的《生物多样性公约》第十次缔约方大会上，提出“要在2020年前，通过建立有效管理的保护区，使至少17％的陆地和内陆水体、10％的海洋海岸区域得到保护。”要求各缔约方:增加保护区的覆盖面积，提高保护区的质量和代表性，加强保护区间连通性；增强部门间协调和沟通，将保护区纳入国家和经济发展计划；制定保护区有效管理的评估指标，在2015年之前对60％的保护区进行评估，并将评估结果送交联合国环境规划署。中国作为重视生物多样性保护的负责任的缔约国，印发《通知》就是为了认真履行这些决议。

　　记者:近年来，不合理的开发建设活动对自然保护区形成了很大的威胁和影响，《通知》对此有哪些对策？

　　李干杰:加强涉及自然保护区开发建设活动监管是印发《通知》的主要目的，《通知》对此提出了多项措施和要求。

　　一要强化对自然保护区调整的管理。近年来，对自然保护区范围或者功能分区进行调整情况不断增多，有的自然保护区还多次进行调整，个别地方甚至撤销了已经建立的自然保护区，主要目的还是为了开发建设。为了防止一些地方随意调整自然保护区而损害其功能，《通知》明确要求任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区，不得随意撤销已批准建立的自然保护区。《通知》规定了自然保护区调整的时限，自然保护区自批准建立或调整之日起，原则上5年内不得进行调整。在调整时要从严控制缩小保护区及其核心区、缓冲区的范围，确保自然保护区功能不发生改变。针对目前地方级自然保护区随意性大的问题，《通知》要求地方级自然保护区的调整要报省级人民政府审批，并报环境保护部和相关部门备案。也就是说，无论是县级、市级还是省级自然保护区，调整都要由省级人民政府审批。

　　二要严格限制涉及保护区的开发建设活动。《通知》进一步明确自然保护区属禁止开发区，要严格限制涉及自然保护区的开发建设活动，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区内开展任何形式的开发建设活动；在自然保护区实验区内开展的开发建设活动，不得影响其功能，不得破坏其自然资源或景观。针对一些地方违法违规在自然保护区进行探矿和采矿，《通知》要求要加强管理，限期清理违法违规探矿和采矿活动。针对部分自然保护区内的旅游活动开发过度问题，《通知》要求要进一步加强监管。

　　三要加强涉及自然保护区开发建设项目监管。对于涉及自然保护区开发建设项目，《通知》要求采取“限批”措施。涉及自然保护区开发建设项目的环境影响评价文件，应对项目可能造成的对保护区功能和保护对象的影响作出预测，并提出保护与恢复治理方案。对于未按规定完成生态恢复任务的地区和建设单位，暂停审批其新的涉及自然保护区的建设项目环评文件，并对相关责任人依法予以处罚。

　　四要规范自然保护区内土地和海域使用管理。土地使用与管理问题是自然保护区管理的难点问题，也经常是引起矛盾的焦点。《通知》要求将自然保护区涉及的土地、海域纳入土地利用、草地和林地保护等相关规划统筹考虑，并依法确定保护区的土地所有权和使用权及海域使用权。自然保护区内的集体所有土地，可采取签订委托管理协议等方式妥善解决。依法使用自然保护区内土地的单位和个人，不得擅自改变土地用途；禁止破坏、侵占、买卖或者以其他方式非法转让自然保护区内的土地。

　　五要加强监督检查。监督检查是防止开发建设活动对保护区产生影响的有效手段之一。《通知》要求定期开展自然保护区专项执法检查和管理评估，严肃查处各类违法行为。对于管理不善、保护不力的，要责令限期整改。对于环境和资源受到严重破坏，不再符合条件或失去保护价值的，要给予降级或撤销处理。对于由于人为因素导致自然保护区降级或撤销的，要追究有关人员的责任。《通知》要求各省级人民政府要建立自然保护区工作考核和责任追究制度，实行任期目标管理。

　　记者:《通知》在提高自然保护区建设管理水平和保护效果方面提出了哪些政策措施？

　　李干杰:一要优化全国自然保护区的结构和布局。要在开展全国生态环境和生物多样性状况调查和评价的基础上，统筹完善全国自然保护区发展规划。积极推进中东部地区自然保护区发展，将河湖、海洋和草原生态系统及地质遗迹、小种群物种的保护作为新建自然保护区的重点。对于已建保护区，应按照自然地理单元和物种的天然分布进行系统整合，通过建立生态廊道，增强自然保护区间的连通性。对范围和功能分区尚不明确的自然保护区要进行核查和确认。

　　二要增加资金投入。《自然保护区条例》规定，管理自然保护区所需经费，由县级以上人民政府安排，国家对国家级自然保护区管理给予适当资金补助。但是，自然保护区大多处于老少边穷地区，地方财政对自然保护区的支持非常有限，且积极性不高。尽管近年来中央财政不断加大对自然保护区的投入力度，但我国自然保护区投入总体上仍然不足，导致自然保护区的管护能力建设滞后，管理水平和保护效果受到影响。《通知》除了要求加大对自然保护区的投入力度外，还进一步明确了资金渠道。《通知》规定，国家级保护区的管护基础设施建设投资由发展改革委纳入现有投资渠道中统筹安排，能力建设由财政部以专项资金形式给予补助，日常管理经费要纳入省级财政预算。地方级自然保护区的建设和管理经费要参照国家级自然保护区予以保障。

　　三要减少各类园区与自然保护区的交叉重叠。我国除了自然保护区外，还建立了很多风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等，有些园区之间交叉重叠，一个区域挂多个牌子的情况不少，造成实际管理上的混乱和管理者的无所适从。《通知》在此方面作出规定:设立其他类型保护区域，原则上不得与自然保护区范围交叉重叠；已经存在交叉重叠的，对交叉重叠区域要从严管理。我理解从严管理就是要按照自然保护区的规定管理，因为自然保护区的要求是最严的。

　　四要增强科技支撑。我国自然保护区建设和管理水平不高的原因之一就是科技支撑不够，专业人员缺乏。《通知》要求加强生物多样性基础理论、保护技术和管理政策等方面的研究，建立自然保护区生态系统、植被和珍稀濒危物种分布数据库，建立卫星遥感监测和地面监测相结合的自然保护区生态监测体系。这样可以及时掌握自然保护区生态环境和自然资源的变化情况，为管理工作提供依据。同时还要求加强对自然保护区管理人员的培训。

　　记者:设立保护区对当地群众的生产生活造成了一些影响，《通知》在此方面有什么措施？

　　李干杰:《通知》在解决该问题方面提出了两项措施。

　　一是加快建立自然保护区生态补偿机制。综合考虑自然保护区功能定位和权属等特点，加大财政转移支付力度，逐步提高当地居民基本公共服务均等化水平。对保护区内野生动物对居民造成损害的，应给予补偿。

　　二是建立当地居民参加的自然保护区共管机制。吸收当地居民参加自然保护区的保护工作，既增加了保护的力量，又可以增加老百姓的收入，可以将保护工作落到实处。

　　记者:关于《通知》的学习和贯彻，环境保护部有什么样的安排和打算？

　　李干杰:《通知》重点突出、规定具体、措施明确，针对性和可操作性很强。下一步，我们将围绕《通知》的贯彻落实，着重做好以下3个方面的工作:

　　一是印发《关于认真落实〈国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知〉的通知》，主要开展以下工作:组织开展自然保护区范围和功能分区的核查和确认；严格对自然保护区调整的管理；加强涉及自然保护区矿产资源开发活动监管，会同有关部门对自然保护区内的探矿和采矿情况进行排查，限期清理违法违规活动；加强对自然保护区内旅游活动的监管；完善地方级自然保护区资金机制；加强自然保护区综合管理等。

　　二是对各地贯彻落实《通知》的有关情况进行督查。

　　三是在汇总各地区和有关部门落实《通知》情况的基础上，向国务院作出报告。