案件取证分类指导执法模板按图索骥——《环境行政处罚证据指南》解读

　　证据是实施行政处罚的基础。环境行政处罚证据是指环保部门或法律授权的组织用来证明公民、法人或其他组织违法并应受行政处罚的案件的一切客观事实，即环保部门实施行政处罚的事实根据。环保部门对违法案件进行查处，必须注重证据和符合证据规则，这是依法执法的要求，也是保护当事人合法权益的要求。

　　《行政处罚法》第三十六条、第三十七条对调查程序、收集证据要求做了原则性规定，《环境行政处罚办法》结合环境执法实际，对调查取证程序专节做了规定。此次出台的《环境行政处罚证据指南》(环办〔2011〕66号，以下简称《证据指南》)对《行政处罚法》的原则规定和国家依法行政的要求进行了进一步细化，对环境行政处罚证据的收集、审查和认定活动进一步规范，突出实用性和可操作性。

　　一、制定《证据指南》的必要性

　　(一)制定《证据指南》是规范执法程序的必然要求。

　　《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。对事实清楚、证据确凿的行政处罚决定，违法者才能接受和履行，复议机关和人民法院才能支持。反之，证据缺陷有可能导致处罚决定被撤销。制定《证据指南》，有利于推进环保部门依法行政、规范执法程序工作，扭转执法实践中“重实体、轻程序”的做法。

　　(二)制定《证据指南》是环境行政处罚实践的迫切需要。

　　随着执法力度的加大，环境行政处罚案件数量呈增长趋势，当事人法律意识和维权意识也在提高，这对执法人员调查取证提出了更高的要求。但有的执法人员对证据重要性的认识还不高、取证程序还不够规范、笔录过于简单、所取证据不能反映出违法行为。因此，有必要加强对地方调查取证工作的指导，明确证据收集、审查、认定的方法和要求，便于基层执法人员掌握和运用。

　　(三)《证据指南》是《环境行政处罚办法》重要的配套文件。

　　《环境行政处罚办法》专节对调查取证环节做了具体规定。其中，许多新的规定，如证据的登记保全、自动监控数据的运用、现场即时监测、查封暂扣措施等需要具体操作细则。为更好地实施《环境行政处罚办法》，有必要制定《证据指南》与之配套。

　　二、主要特点

　　《证据指南》介绍了环境行政处罚证据，分析了各种证据形式的特点，阐明了收集证据的方式和要求、审查证据的方法和要求、证据效力的判断方法，提供了常见证据的证明对象示例、常见环境违法行为的事实证明和证据收集示例、常见证据制作示例。

　　它适用于全国各级环保部门办理行政处罚案件时收集、审查和认定证据的工作，但不具有强制性，主要为行政处罚案件调查人员和审查人员提供参考和指导。

　　(一)细化操作，加强指导，以破解取证难题。

　　《证据指南》采用一般原理、要求与具体示范相结合的形式，力图做到易懂、易学，方便基层执法人员掌握运用。正文部分介绍了环境行政处罚案件的主要证据形式及特点，阐明了收集、审查、认定各种证据的方法和要求。附则部分以示例形式告诉执法人员哪种违法行为该取什么证据，如何制作笔录，调查询问笔录需要问哪些问题等。

　　《证据指南》紧密联系环境执法工作的实际，对调查取证中的薄弱环节、执法容易出现偏差的地方进行了详细的规定。如规定了当事人拒绝在笔录上签名时，执法人员应当注明情况，并由两名执法人员签名。有其他人在现场的，可请其他人签名。还可以用录音、拍照、录像等方式记录证据收集的过程和情况。这就解决了以往困扰执法的当事人不配合取证工作就无法进行的难题。

　　(二)突出重点，详细规范了几种常用证据形式。

　　调查询问笔录是主要环境违法行为取证中的必要证据，也是执法人员收集审查证据的薄弱环节，在征求意见过程中，地方环保部门对这一内容最为关注。《证据指南》对调查询问笔录的定义、收集方式和要求、审查内容和方法等方面均做了详尽规定，并在附件中明确了哪几类环境违法行为的取证中，调查询问笔录属于必要证据，并以违反环评和“三同时”制度为例，示范了调查询问笔录的询问、制作内容。

　　环境监测报告是环境行政处罚的主要证据形式之一，其数据报告具有科学性，证明力较强。《证据指南》对环境监测报告的定义、收集方式和要求、审查内容和方法等方面也做了详尽规定，还明确了环境监测报告的证明效力优于其他书证、视听资料和证人证言。

　　自动监控数据是《环境行政处罚办法》规定的一种新的证据形式，对于如何将自动监控数据用于行政处罚，《环境行政处罚办法》没有详细规定，各地在执法实践中进行了有益探索，但做法还不统一，此次《证据指南》对自动监控数据做了尝试性规范，对自动监控数据的定义、收集方式和要求、审查内容和方法等方面做了详尽规定，对执法实践具有指导作用。如《证据指南》规定对自动监控数据审查，主要从有无环保部门出具的自动监测设备有效性审核文件(包括比对监测报告和现场核查报告)及有效性审核合格标志发放文件；形成和收集是否合法；是否残缺；是否为原始数据，有无伪造、剪裁、删改迹象；是否明显失真等5个方面进行审查。

　　(三)边讲解边示范，突出实用性，便于基层掌握。

　　调查取证是环境执法日常工作的主要内容，证据审查与认定是案件审理部门的职责之一，考虑到一些基层执法人员要掌握深奥的证据原理和复杂的取证程序十分不易，《证据指南》在制定过程中广泛征求一线执法人员的意见，他们最需要什么就制定什么样的指南，突出实用性。

　　有的执法人员反映，《环境行政处罚办法》第三十二条规定的7种证据形式有些抽象，执法人员并不需要明确区分哪些是书证、哪些是物证，他们只想知道现场取证要取回哪些材料。于是《证据指南》在附件一中列出了17种常见的证据材料，如企业营业执照复印件、群众举报材料、环评批复文件、当事人生产记录和环保设施运行记录、自动监控数据、排污许可证、排污申报通知书、排污费核定通知书、排污费缴费通知单、居(村)民或受害人的陈述等，以及这些证据材料用于证明什么事实。

　　又有执法人员提出，难道调查一个环境违法行为就需要取回上面这么多的证据材料吗？哪些是必须的？哪些是可以选择的？于是《证据指南》在附件二中列举了11种常见的环境违法行为，每一种行为需要证据的主要事实是什么，需要收集的必要证据是什么，可以收集的补充证据有哪些。例如违反环境法律规定造成环境污染事故的，需要证据的主要事实有违反法律规定的事实；排放污染物的事实；造成环境污染事故的事实；直接经济损失的数额大小等4项。需要收集的必要证据有当事人的身份证明；调查询问笔录，或者现场检查(勘察)笔录；环境监测报告，或者通过有效性审核的自动监控数据；环境污染损害评估鉴定、渔业损失鉴定、农产品损失鉴定、合同、发票等损失统计材料等4项。可以收集的补充证据有现场照片、录像；环境监察记录；环境影响评价文件、建设项目环保竣工验收监测或调查报告(表)；环保部门的环评批复、环保竣工验收批复；附近居(村)民或者受害人的证言；环保部门处理违法行为的行政决定；投诉、举报、信访材料等7项。《证据指南》这种分类指导的方式，使执法人员到了现场可以“照方抓药”，简化了执法。

　　还有执法人员追问，既然调查询问笔录是主要环境违法行为取证中的必要证据，那么笔录应该怎样制作，应该问当事人哪些问题呢？于是《证据指南》在附件三中以涉嫌违反环评、“三同时”制度为例，示范了调查询问笔录、现场检查笔录、现场照片与录像的说明等常见证据制作情况，也就是执法人员俗称的“执法模板”，使执法人员调查询问时能问全面、能问到点上，确保办案质量的提高。

　　环境保护部环境监察局供稿

来源：中国环境报