合理使用环评许可变更或撤回

——以3个环境行政复议和诉讼案件为例

◆黄野 张玉宇 赵宇

　　对于一个已经竣工的建设项目，无论是自主验收，还是以往作出的许可验收决定，在新旧两版《建设项目竣工环境保护验收管理办法》中，都把“按环评及其许可决定的要求建成或者落实”作为其通过验收的条件。

　　也就是说，环评及其许可决定所提出的要求，如果不发生变更或者撤回，就会在竣工验收中被强制性地执行。这就有必要充分考虑由于建设项目的不确定性引起的预测结论与实际情况不符，从而引发的环评及其许可决定需要变更或者撤回的问题。

　　值得一提的是，《建设项目环境保护管理条例》第二十二条第二款规定建设单位在项目建设过程中未按照环评及其许可决定要求建设将处20万元以上100万元以下的罚款，逾期不改正的，责令停止建设。因此，当该建设项目符合变更或者撤回条件时，则有必要进行变更或者撤回，这样建设单位就有可能因此减轻或者免于处罚，从而让裁量更加公平。

　　此外，《行政许可法》第八条第二款规定了行政机关主动变更或者撤回许可决定的条件：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

　　该法第四十九条又规定了行政机关依申请变更许可决定的条件：被许可人要求变更行政许可事项的，应当提出申请；符合法定条件、标准的，应当依法办理变更手续。

　　再有，《环境影响评价法》对环评预测结论与实际情况不符的情形也作出安排。

　　该法第二十七条规定：在项目建设、运行过程中产生不符合环评及其批准文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。

　　本文以3个涉及建设项目的环评许可和竣工验收许可的行政复议和诉讼案件为例，谈谈环评及其许可决定变更或者撤回的必要性。

　　■ 环评许可决定变更或撤回的三类情形

　　案件1

　　依据的地方性法规废止了

　　某地方性法规规定，建设天然气输气管道必须距离沿线居民区30米，以保障输气管道的安全。其目的并非为阻断污染物排放的影响。

　　但是，某天然气输气管道建设项目的环评文件却认为这个距离既是安全距离又是污染防治距离，遂将30米范围内居民搬迁的要求作为污染防治措施提出并获得批准。建设单位搬迁了一部分居民，但仍有另一部分始终无法达成补偿协议，当地政府也没有作出强制征收决定。

　　数年后这个建设项目已经竣工，需要通过许可验收才能投入使用。在竣工验收之前，前述的地方性法规已经公布废止。

　　生态环境部门认为，既然环评及其许可决定当初所依据的地方性法规已经废止，依据这个规定提出的搬迁措施就不再有效，因此在一部分居民未迁走的情况下作出竣工验收许可决定。

　　居民王某认为这个验收许可决定侵犯其合法权益并提起行政诉讼，请求法院予以撤销。王某的观点十分清楚，即只要环评及其许可决定提出了要求，未达到这个要求前就通过验收许可，不符合旧版《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条第（二）项的许可条件。

　　如前所述，30米距离并非是为了阻断污染物排放影响，环评及其许可决定据此认定为污染防治距离，这本身就存在着超越职权的争议。地方性法规废止，环评许可决定中有关王某搬迁的要求不再有效。

　　笔者认为，无论是从职权争议上考虑，还是从依据的地方性法规已经废止来考虑，许可机关在竣工验收时主动变更或者撤回之前环评及其许可决定提出的要求，显然符合行政许可法的规定。撤回或者变更之后，竣工验收就符合条件。

　　案件2

　　依据的客观事实发生了改变

　　某海港疏港高速公路建设项目，以该海港客货吞吐量规划为主要依据，预计出高速公路建成投入使用后的车辆流量。环评及其许可决定再根据预计的车辆流量预测噪声达标距离。对应所采取的噪声污染防治措施主要包括声屏障等隔音设施，隔音设施无法达到目标要求时，一般还要搬迁相应距离之内的居民。

　　李某居住在环评预计的噪声达标距离之内，根据环评许可决定属于需要搬迁的居民。

　　他同样认为，只要环评及其许可决定提出了搬迁措施，在没有搬迁之前，生态环境部门不但可以依据新版《建设项目环境保护管理条例》第二十二条第二款查处某海港疏港高速公路建设项目未按环评及其许可决定要求建设的行为，并责令其完成搬迁后才能开工建设，而且建设项目也不能通过竣工验收投入使用。

　　然而，海港的客货吞吐量具有众多不确定因素。也许另有新建海港消纳了这个海港规划中预计的吞吐量，或者另一条高速公路建成后取代了这条路的作用，再或者是各方出于前瞻性考虑，有意实行超前建设。凡此种种，结果是这条路的实际车流量变小，噪声达标距离也自然随着这一实际情况客观地变短。

　　当实际影响远远低于预测值时，环评及其许可决定所提出的高标准污染防治要求，不但很难得到全面落实，也确实有必要通过变更或者撤回加以调整。

　　环评及其许可决定一旦变更或者撤回，只要建设项目符合调整后的要求，就不能依据新版《建设项目环境保护管理条例》第二十二条第二款查处未按原环评及其许可决定要求建设的行为；同时，通过竣工验收也就不再违反新旧两版《建设项目竣工环境保护验收管理办法》中有关验收的条件。

　　这么说来，有一种情况必须谨慎对待，即当事实确实明显符合调整的条件时，在原环评及其许可决定未获得调整前，此时如果做出与即将发生的调整相反的处理决定，比如，调整后李某不必搬迁，而处理决定却依据之前的要求责令搬迁，这不但不公平，也会把争议进一步带入混乱。

　　在环评制度里，对不能预测准确的情形，早有“柔性管理措施”处理这样的问题，只是这种“柔性管理措施”没有被重视和应用。

　　比如，《环境影响评价法》第二条所说的“跟踪监测”，第二十七条的后评价备案制度，均可以对预测不准的问题实行缓和处理，可采取跟踪监测的办法事后进一步确定，或者对预测不准的实行事后矫正。

　　鉴于实践中可调整的、不确定的预测结论，可能导致某些特殊的建设项目容易产生不合理的僵化处理，因此笔者建议“柔性管理措施”当前应当被唤醒。

　　案件3

　　强制标准转化为推荐标准

　　某石油化工建设项目的环评文件于2014年获得批准。其中，根据国家强制性标准《石油加工业卫生防护距离标准》（GB8195-2011）确定卫生防护距离为800米，这个范围内的住户就要因大气污染防治的原因迁走。在达成搬迁补偿协议或者作出强制征收决定之前，这个建设项目就不能通过竣工验收。

　　2017年3月23日，原国家质检总局、国家标准委发布《国家标准公告2017年第7号》，将强制性国家标准《石油加工业卫生防护距离标准》转化为推荐性国家标准。

　　根据标准化法，强制性标准必须执行，推荐性标准鼓励实行。因此，一般来说推荐性标准的意思有两点：被采用效果会更好；如果有其他办法能够达到目标，则不必被采用。

　　可见，推荐性标准并不能对建设单位直接产生强制性义务。只有在没有其他办法使建设项目达到环境保护目标要求时，推荐性标准才应当被采用。

　　这里所说的目标要求是指达到环境质量标准。所以，设置或者变更撤回防护距离的要求时，应当按照推荐性标准的两重含义，以能否达到环境质量标准为前提。

　　2017年5月，根据建设单位的实际情况和竣工验收监测报告，环保部门认为除卫生防护距离内有两户居民没有搬迁外，这个建设项目其他情况均符合竣工验收的许可条件；竣工验收监测报告又能够证明两户居民住处已经达到环境质量标准，决定变更环评及其许可决定有关防护距离的搬迁要求，原要求不再有效，遂通过了竣工验收。

　　两户居民不服，申请行政复议，认为环保部门的竣工验收许可决定违反了旧版《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条有关“按环评及其许可决定的要求建成或者落实”作为通过验收的许可条件，请求予以撤销。

　　笔者理解，《石油加工业卫生防护距离标准》从强制标准转化成推荐标准，两户居民住处又达到了环境质量标准的要求，变更或者撤回环评许可决定符合行政许可法的规定。因此，变更或者撤回之后，竣工验收就不再以此为条件。