我国固废综合园区政策梳理、案例分析及发展建议

摘要：环卫设施邻避效应矛盾突出的背景下,园区化、规模化、集中化处理已成为固废处理处置的必然选择。固废综合园区在我国已有近20年的实践,从国家到地方各层级的政策导向日趋明确,政策频出。本文梳理了我国和各地区关于固废园区的相关政策,介绍了北京、杭州、上海等大型固废园区的建设实践,为其他城市固废处置和设施规划布局提供了借鉴并提出了固废园区的发展建议,对于园区规划、建设、管理和项目导入具有积极意义。

随着我国城镇化水平的不断提高， 固体废弃物产量逐年增加，环卫设施正不断成为城市基础设施的重要组成部分。根据统计年鉴，截至2017年底， 我国城镇(设市城市与县城)生活垃圾无害化处理量已达27174万吨，全国共建成无害化设施2313座，无害化处理能力885306吨/日 。然而， 由于环卫设施建设过程“邻避” 效应突出、城市土地资源日益紧张，导致设施选址困难、建设进度滞后、甚至“一闹就停”，北京海淀六里屯、广州番禺等垃圾焚烧项目都曾因民众强烈抵制而被迫停建。在此背景下， 垃圾处理设施集约化、统筹化、资源利用循环化的固废综合园区(又称静脉产业园、资源循环利用基地等)优势日益突出， 成为国内外环保设施建设的新选择。

1 相关政策

随着经济发展和环境问题矛盾日益尖锐，循环经济的理念不断普及，政策导向日趋明确， 国家层面频频发力， 并颁布了一系列支持固废综合园区建设的政策。

2006年9月， 原国家环保总局发布《静脉产业类生态工业园区标准(试行)》(HJ/T265-2006)， 标志着静脉产业在中国作为一门新兴产业迎来了真正发展。同年9月， 原国家环保总局批准创建了中国第一家静脉产业类生态工业园区———青岛新天地静脉产业园区 。

住房和城乡建设部、国家发改委和原环境保护部于2010年4月22日发布《生活垃圾处理技术指南》(建城〔2010〕61号)， 指出“规划和建设生活垃圾综合处理园区是节约土地资源、加强生活垃圾处理设施污染控制、全面提升生活垃圾处理水平的有效途径”， 明确提出建设生活垃圾综合处置园区是我国生活垃圾处理设施选址建设的重要原则之一。

2011年3月16日发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，在“第六篇绿色发展-建设资源节约型、环境友好型社会”的“第二十三章大力发展循环经济”中提出“按照循环经济要求规划、建设和改造各类产业园区， 实现土地集约利用、废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理”。

《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》(国发〔2013〕30号)指出：建设“城市矿产” 示范基地，推动再生资源清洁化回收、规模化利用和产业化发展。

2016年10月22日，住房和城乡建设部等四部门联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》(建城〔2016〕227号)指出：推进产业园区建设。积极开展静脉产业园区、循环经济产业园区、静脉特色小镇等建设，统筹生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等不同类型垃圾处理， 形成一体化项目群，降低选址难度和建设投入。

2017年10月29日， 国家发改委、财政部与住房和城乡建设部联合印发《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》(发改办环资〔2017〕1778号)，明确“到2020 年，在全国范围内布局建设50个左右资源循环利用基地，基地服务区域的废弃物资源化利用率提高30%以上， 探索形成一批与城市绿色发展相适应的废弃物处理模式，切实为城市绿色循环发展提供保障” 的总体目标。

2017年12月12日，国家发改委、住房和城乡建设部等5部委发布《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》(发改环资规〔2017〕2166号)，鼓励采取产业园区选址建设模式，统筹生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等不同类型垃圾处理， 形成一体化项目群。

2018年5月3日，国家发改委、住房和城乡建设部发布《关于推进资源循环利用基地建设的通知》(发改办环资〔2018〕502号)，要求资源循环利用基地以地方自主实施为主要建设方式，资源循环利用基地建设不铺新摊子，主要利用现有资源， 基地所在城市相关政府部门应制定本区域资源循环利用基地建设规划，结合区域发展实际需求，提出基地3年建设方案，出台相应保障政策。

2018年10月10日， 国家发改委、住房和城乡建设部发布《关于成都市长安静脉产业园等50家单位资源循环利用基地实施方案的复函》(发改办环资〔2018〕1249号)， 原则同意成都市长安静脉产业园等50家单位的资源循环利用基地实施方案。

除国家层面外，部分省份和地区也针对固废产业园区建设制定了规划和支持政策。

2016年4月15日，河南省发布《河南省人民政府办公厅关于推进静脉产业园建设的指导意见》(豫政办〔2016〕34号)，计划到2020年， 以废金属、废塑料、报废机动车、废旧机电、废旧电器电子为主的“城市矿产”开发利用水平明显提升， 以生活垃圾、建筑垃圾、餐厨废弃物为主的城镇低值废弃物的集聚化、规模化处理能力明显增强，全省建成一批模式可复制、可推广的静脉产业示范园。2018年2月24日，《河南省静脉产业园建设三年行动计划(2018-2020年)》(豫发改环资〔2018〕148号)出台，要求到2020年，静脉产业园成为全省各类城乡低值废弃物无害化处置和资源化利用的主阵地。

2016年9月，《杭州市固体废弃物综合处理规划》正式颁布，杭州市以生活垃圾焚烧厂和填埋场为基础，以资源化利用为发展方向， 形成“三园、三厂、多点”的固废处置设施布局。其中“三园”指天子岭循环经济产业园(天子岭静脉小镇)、大江东循环经济产业园和富阳循环经济产业园 。

2017年7月14日，浙江省发布《浙江省静脉产业基地建设行动计划》(浙发改资环〔2017〕625号)，提出到2020年，以设区市为重点，规划建设一批静脉产业基地。

2018年四川省下发《四川省资源循环利用基地建设工作方案》，到2020年，省内建设3～5个省级资源循环利用基地，并力争建设1～2个国家级资源循环利用基地，实现废弃物资源化利用率提高30%以上的目标 。

2 典型案例

2.1 北京朝阳循环经济产业园

北京朝阳循环经济产业园位于朝阳区金盏乡南部，占地面积309公顷，是2017年原环境保护部宣布的第一批全国向公众开放设施(环办宣教〔2017〕92号)，也是发改办环资〔2018〕1249号确定的全国50个资源循环利用基地之一。

2002年朝阳循环经济产业园启动建设，目前已具备固废处理、再生资源循环利用、生态环保科普教育等多个功能。已有主要设施包括：高安屯卫生填埋场处理规模1000吨/日， 2002年底投入使用， 2011年2月不再填埋原生垃圾， 仅填埋残渣; 朝阳清洁焚烧中心项目处理规模1800吨/日，设计年发电量2.9亿度，总投资11.97亿元， 各项排放指标严于和优于北京市地方标准和欧盟标准， 被住房和城乡建设部列入清洁焚烧案例;高安屯垃圾焚烧发电项目是由国家发改委批准建设的北京第一家现代化的大型垃圾焚烧发电厂，处理规模1600吨/日，年额定发电量2.2亿度，采用日本田熊(TUKUMA)公司SN型阶梯式(倾斜+水平)顺推炉排，烟气排放严于北京市地标和欧盟2000标准，飞灰送至北京红树林水泥厂处理;高安屯餐厨垃圾处理项目处理规模400吨/日， 处理对象是食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的食物残渣、残液和废弃油脂等废弃物，以生物发酵技术为项目工艺路线，日产菌剂240吨，总投资1.6亿元;高安屯医疗废物处置厂处理规模40吨/日，采用回转窑焚烧技术，建设2条20吨/日焚烧线， 是北京市唯一的大型医疗垃圾处理设施;高安屯电动汽车充换电站，每天可满足400辆机动车的现场充换电需求，规模世界最大， 主要为电动环卫车提供服务。

2.2 杭州大江东循环经济产业园

杭州大江东(临江)循环经济产业园是《杭州市人民政府关于杭州市固体废弃物综合处理规划的批复》(杭政函〔2016146号)批复的“三园”之一，厂址位于临江污水处理厂西侧2Km处，占地195.4hm2， 重点发展五大产业：五废治理产业、资源循环利用产业、环保新技术研发孵化产业、协同发展工业旅游产业和垃圾处理文化产业， 总平面布局相应地划分为生活固废处理区、工业固废产业区、资源再生利用区、生态环保科研教育培训区以及垃圾文化和旅游区五个区域 。

目前， 在建项目包括：污泥处理中心(深度脱水+干化(45%以下)+流化床单独焚烧，处理规模4000吨/日)、临江环境能源工程(垃圾焚烧发电厂，处理规模5200吨/日)和杭州市第三固废处置中心(处理对象为医疗废物和工业危废，处理规模13万吨/年)。

2.3 上海老港固体废弃物综合利用基地

上海老港固体废弃物综合利用基地位于浦东新区老港镇东首， 始建于1984年3月， 基底面积15.3km2，作为上海最大\也是全国最大的垃圾处置设施，承担了上海市内70%的生活垃圾处置任务 。老港基地目前主要的无害化处理方式是填埋和焚烧，现有生活垃圾处理设施包括：生活垃圾卫生填埋场四期，占地面积3.13km2， 处理规模4900吨/日;综合填埋场(生活垃圾、污泥、焚烧飞灰)，占地1km2，处理规模5000吨/日;再生能源利用中心(一期)(生活垃圾焚烧发电厂)，占地0.16km2，处理规模3000吨/日。

此外， 老港基地还建成沼气发电厂(总装机容量15MW)、风力发电一期工程(总装机容量70MW)、渗滤液处理厂(处理规模3200吨/日）， 其中再生能源利用中心(一期)渗滤液纳管排放、执行《污水排入城镇下水道水质标准》(GB/T31962-2015)B等级， 填埋场四期和综合填埋场渗滤液执行《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)表2标准)、一般工业固废填埋场(占地0.04km2、处理规模3000吨/日)、上海生活垃圾科普展示馆(2017年10月27日开馆)等项目。

根据统计年鉴数据，2017年，上海生活垃圾无害化处理量是743.07万吨，其中老港基地共处理生活垃圾461.20万吨， 占上海的62.1%。

目前， 老港固废基地正迎来新一轮规划的修编工作，老港再生能源利用中心(二期)(处理规模6000吨/日)、上海老港湿垃圾资源化处理设施(处理规模100吨/日， 其中餐饮垃圾400吨/日、厨余垃圾600吨/日)、上海老港建筑垃圾资源化处理设施(处理规模100万吨/年)、上海市固体废物处置中心(医疗废物焚烧，处理规模240吨/日)等一批项目相继开工建设。

3 发展建议

(1)要注重科技研发的投入和配套， 产学研联动

固废园区集中了各类固废对象和处理设施，可为研发、实证提供平台和配套条件，能够有效实现技术研发向生产应用的转化。通过完善配套机制， 吸引科研团队入驻，实现产学研用相结合，有效提升固废园区科技水平， 促进成果转化。

(2)完善园区管理机制， 特别是项目导入和监管

固废园区由于固废种类多、数量大、污染物排放集中，往往具有放大性、协同性效应， 不利于整体环境质量控制。应整体考虑园区的环境容量，对拟导入项目进行筛选，可实施正面清单与负面清单相结合的项目导入机制：对于能源转换效率高、污染物排放少、代表未来发展方向的先进技术应优先导入，形成技术储备或促进技术完善;而能耗高、技术落后的项目应限制规模甚至不予导入， 从而实现园区整体技术水平的提升。

同时，由于处理工艺复杂、污染物排放均不相同，对设施的监管提出了新的要求。可考虑基于GPS、物联网等信息化手段搭建管理系统，建立离线与在线相结合的固废设施监管平台，形成基于园区的大数据中心，提升园区整体运行管理水平。

(3)市场不断扩大，参与企业规模效应和协同效应明显，合作边界需要厘清

伴随着各地不断推出支持政策， 可以预见，静脉产业园这一产业将不断扩大，PPP将成为项目的主要形式。地方政府往往将园区项目打包建设， 因此单个项目投资体量大、建设内容多、工艺路线多样，对参与企业来说，规模效应和示范效应优势很明显。同时由于项目体量较大， 往往是多家资本方组成联合体，因此厘清责任边界至关重要。