规范处罚自由裁量 推进环保依法行政——专访环境保护部政策法规司司长杨朝飞

　　正确行使环境行政处罚自由裁量权，是严格执法、科学执法、推进依法行政的基本要求。随着环境执法力度的不断加强，环境行政处罚自由裁量权成为社会广泛关注的话题。近日，环境保护部印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》(以下简称《意见》)，对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题做出了系统规定。

　　针对《意见》的制定背景和主要内容，本报记者专门采访了环境保护部政策法规司司长杨朝飞。

　　记者：制定《意见》的背景和主要目的是什么？

　　杨朝飞：制定《意见》的背景有两方面原因，一是各级环保部门主动自觉规范自由裁量权行使，准确适用环保法律，提高环境监管水平，在打击恶意环境违法行为、防治环境污染和保障人体健康方面发挥了重要作用，不少地方还制定了规范行政处罚自由裁量权的专门规定。二是一些地方还不同程度地存在着不当行使行政处罚自由裁量权的问题，个别地区出现了滥用自由裁量权的现象，甚至由此滋生执法腐败，在社会上造成不良影响。

　　制定《意见》的目的，就是要进一步规范环境行政处罚自由裁量权，提高环保系统依法行政的能力和水平，有效预防执法腐败。

　　记者：能否简单介绍《意见》的制定过程？

　　杨朝飞：环境保护部领导高度重视规范行政处罚自由裁量权，并要求从实践科学发展观、推进依法行政、预防执法腐败的高度深化此项工作。环境保护部领导亲自带队实地调研，并布置研究起草。政策法规司会同监察组、环境监察局先后召开研讨会，听取了湖南省、福建泉州、北京平谷等10多个地方环保部门规范行政处罚自由裁量权的经验，着手起草《意见》。在起草过程中，我们反复征求了环境监察、监察部门意见，努力提高《意见》的可操作性。经多次修改，《意见》于 2009年2月20日由环境保护部部常务会议审议通过。

　　记者：环保部门在决定是否给予行政处罚、确定处罚种类、裁定处罚幅度时，应当遵守哪些基本原则？

　　杨朝飞：《意见》规定了六项原则:

　　一是过罚相当，使处罚环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

　　二是严格程序，遵循调查、取证、告知等法定处罚程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权，包括依法要求听证的权利。

　　三是重在纠正，充分重视限期改正、限期治理、限产限排、停产停业等手段，并加强后督察，确保整改到位。

　　四是综合考虑行为人的过错程度、违法行为造成的危害后果、改正态度、违法行为是初犯还是再犯等相关因素。

　　五是量罚一致，同一地区、情节相当的同类案件的行政处罚种类和幅度基本一致。

　　六是罚教结合，重在提高认识，改正错误，教育企业、公民自觉遵守环保法律。

　　记者：环保部门如何合理把握行政处罚自由裁量的具体尺度？

　　杨朝飞：《意见》依据法律、法规的有关规定，结合环境执法实际，针对具体违法情节规定了相应的从重处罚、从轻处罚、单位个人“双罚”、按日计罚、从一重处罚以及多个行为分别处罚等量罚尺度。

　　例如，对私设暗管偷排、用稀释手段“达标”排放等恶意环境违法行为给予从重处罚；对企业事业单位造成水污染事故的，对此单位以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员实行“双罚”；对环境违法行为处于继续状态的，实行“按日计罚”，依法累加计算罚款额度。

　　当然，由于各地情况不同，行政处罚的具体尺度难以全国统一。我们建议针对常见环境违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，作为行政处罚案件的参照标准，使同一地区、情节相当的同类案件，所做出的行政处罚种类和幅度基本一致。国家还将适时研究制定关于法定具体罚款幅度的参考性指南。

　　记者：准确适用法规条款是行使处罚自由裁量的前提，《意见》在法条适应方面进行了哪些规范？

　　杨朝飞：《意见》明确了高位法优先、特别法优先、新法优先这三项法规适用的基本规则。同时，还特别规定了环保法规之间存在冲突时的具体适用规则。

　　关于环保部门规章与地方性法规或者地方政府规章冲突情形下的适用规则是：法律或者行政法规对环保部门规章、地方性法规或者地方政府规章有具体授权的，被授权的法规优先适用；没有具体授权的，部门规章优先适用。

　　环保部门规章和其他部门规章冲突情形下的适用规则是：环保部门规章与其他部门规章不一致的，根据专属职权制定的规章优先适用；两个以上部门联合制定的规章，优先于一个部门单独制定的规章；不能确定如何适用的，应当按程序报请国务院裁决。

　　记者：单纯运用行政处罚，难以改变环保“违法成本低、守法成本高”的局面，《意见》对综合运用其他惩戒手段，做了哪些规定？

　　杨朝飞：《意见》提出，环保行政处罚应当与经济政策约束、社会监督、部门联动、治安管理处罚、刑事案件移送以及支持民事诉讼等机制相结合，综合发挥环境执法的惩戒作用，这是各地多年总结出来的重要经验。

　　一是与经济政策约束相结合。对严重污染环境的违法企业，环保部门应当按照有关规定，及时通报中国人民银行和银行业、证券业监管机构及商业银行，为信贷机构实施限贷、停贷措施和证监机构不予核准上市和再融资提供信息支持。

　　二是与社会监督相结合。公开受处罚企业信息，对环境违法严重的企业，报告党委、人大、政府、政协等机关，通报工会、共青团、妇联等群众团体以及有关行业协会等，建议撤销其有关荣誉称号。

　　三是与部门联动相结合。对未依法办理环评审批、未通过“三同时”验收，擅自从事生产经营活动等违法行为，移送工商部门按照《无照经营查处取缔办法》依法查处；对违反城乡规划、土地管理法律法规的建设项目，移送规划、土地部门依法限期拆除、恢复土地原状。

　　四是与治安管理处罚相结合。对阻碍监督检查、违法排放或者倾倒危险物质等行为，涉嫌构成违反治安管理行为的，移送公安机关依照《治安管理处罚法》处罚。

　　五是与刑事案件移送相结合。环境违法行为人涉嫌重大环境污染事故等犯罪的，依照《刑事诉讼法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，移送公安机关。

　　六是与支持民事诉讼相结合。环境污染损害赔偿当事人委托提供监测数据的，环境监测机构应当接受；提起诉讼的，环保部门可以依法支持；请求调解处理的，环保部门可以开展调解工作。（作者：综合）

　　来源：中国环境报