从1979年最早设立的深圳蛇口工业区，到1984年第一个国家级大连经济技术开发区成立，再到如今552个国家级开发区和1991家省级开发区千帆竞发，开发区作为改革开放的重要战略平台，依托政策支持快速发展，在推动高水平开放和促进高质量发展的过程中发挥了重要作用。

但经过30多年的发展，开发区推动我国工业化、城镇化和对外开放的历史使命已经基本完成。尤其是在经济增速放缓、产业结构转型的关键期，开发区由于过去一味依赖政策红利、政府主导色彩浓厚，积累的问题逐渐显露，面临着要素成本制约、政策优势减弱、区域内外竞争压力增大等困境，引入市场化机制势在必行。

2017年2月，国务院对外颁布“开发区23条”，主张政企分开、政资分开，行政剥离、市场化运作成为开发区改革的重点方向，各地政府纷纷着手进行开发区市场化改革，一场集体下海潮在中国开发区中蔓延开来。2019年5月国务院再发“开发区24条”，再次明确开发区建设基本原则之一是市场主导，政府引导，并提出积极支持国家级经开区开发建设主体申请IPO上市，建立市场化运营模式。开发区市场化转型进入新阶段。

2017年末，天津滨海新区泰达街道工作委员会正式成立，随后在2018年初，将原属于开发区的社会管理职能剥离出来，由泰达街道行使社会管理等职责，功能区以经济管理和投资服务为主要职能，实施增量激励考核办法。

2018年末，福建省提出开发区公共事务由所在区政府统一实施，开发区管理机构集中精力抓好经济管理、产业规划和投资服务，通过成立产业园区投资运营商实行市场化运作。

2019年4月，山西省推行开发区管理和运营分离改革，政府派出管委会负责行政管理、公共事务和监管职能，开发区向社会公开选择运营机构，运营机构负责开发区基础设施投资、招商引资、资本运作和公共服务等事务。

2019年7月，山东省通过改革意见，剥离开发区管委会的社会事务管理职能和开发运营职能，加强经济管理职能。由专门公司承担开发区的开发建设、产业培育、招商引资等专业化服务职能。例如威海经开区的学校、医院、公安等行政管理全部回归到环翠区政府，经开区集团只负责园区的招商引资和开发建设，实行市场化的薪酬制度。

开发区下海潮并非是地方政府一时兴起的新鲜手段，而是开发区转型升级阶段的必然选择。苏州工业园、上海紫竹园区等发达地区开发区的成功经验为开发区发展提供了强劲引擎，为开发区市场化转型提供了成功样本。本文将系统梳理中国开发区的历史、现状和运作模式，基于中国开发区目前存在的问题进行政策建议，并展望成熟开发区的未来，供地方政府参考。

中国式开发区的分类：

两级体系下的经济开发特区

开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。根据开发区的行政级别和功能定位，我国的开发区体系可以分为国家级开发区和省级开发区。国家级开发区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区和其他类型开发区四大类。

（一）国家级开发区

国家级开发区是指经国务院批准设立的各类开发区，体现了全国层面对外开放的逐步推进、改革措施层层递进的战略部署。国家级开发区通常采取相当优惠的税收政策。例如国家级经济技术开发区内生产性外商投资企业从事生产经营所得和其他所得按15%征收所得税，其中，经营期在10年以上的，经企业申请、市税务机关批准，从开始获利的年度起，第一和第二年免征所得税，第三至第五年减半征收所得税，即“两免三减半”政策，鼓励企业在开发区内投资。

1、经济技术开发区

国家级经济技术开发区是由国务院批准设立，实施特定改革开放政策的现代产业园区。它利用政府特批的经费强化基础设施建设和投资环境，通过吸引外资形成高水平的产业集聚区，是所在区域对外贸易的重点地区。截至目前，全国共有219家国家级经开区，遍布31个省(区、市)，其中东部地区107家，中部地区63家，西部地区49家。2018年，全国219家国家级经开区实现地区生产总值10.2万亿元，同比增长13.9%，占全国的11.3%；实现财政收入1.9万亿元，同比增长7.7%，占全国的10.6%；实际使用外资和外商投资企业再投资金额占全国的20.4%。实现进出口总额6.2万亿元，同比增长10.8%，占全国的20.3%。目前，国家级经开区已成为我国经济发展的重要增长点，外向型经济发展也上了一个新台阶。

2、高新技术产业开发区

国家级高新技术产业开发区是由国务院批准成立，以发展高新技术、实现产学研融合而设置的特定区域。主要依靠知识密集、技术密集及对外开放等优势，吸收国内外先进科技资源和管理方式，集中发展国家政策支持的高新技术产业，促进科技成果转化。截止目前，全国共有168家国家级高新区，分布在全国30个省(区、市)，其中东部地区70家，中部及东北地区59家，西部地区39家，地域分布趋于平衡。2017年，纳入统计的156个国家高新区实现生产总值9.51万亿，占全国11.5%，同比增长9.9%。人均劳动生产率33.2万元/人，是全国的3.3倍。共提交PCT专利申请1.5万件，占我国申请量的30.1%。技术合同成交金额达到4172.2亿元，占全国的31.1%。国家级高新区作为科技成果转化高地，人才、技术优势显著。

3、海关特殊监管区

海关特殊监管区是由国务院批准成立，以海关为主实施封闭监管，设立在我国关境内的特定经济功能区域，具有承接国际产业转移和联接国内国际市场的功能。根据《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，目前主要有保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区和综合保税区六种模式。2018年海关特殊监管区域仅物流货物进出口总额就达3173.88亿美元，同比增长17.1%，区域进出口总值占我国外贸的16.8%，每平方公里平均进出口值超过100亿元人民币，在我国对外开放中发挥了积极作用。

保税区是受海关监督和管理，可以较长时间存储商品的区域，又称保税仓库区。出口加工区则是由国家划定的，享受减免各种税费，专门制造、加工、装配出口商品的特殊工业区，其产品绝大部分供出口。保税物流园区是在保税区内或毗邻的特定港区内设立的，专门发展现代国际物流业的区域，主要承担采购、分销和配送等国际中转功能。跨境工业园区是设立在边境地区，有专门口岸通道连接，进行跨境出口工业生产的区域。保税港区是设立在国家对外开放的口岸或相邻区域内，具有口岸、物流、加工等功能的综合性特定区域，其叠加了保税区和出口加工区的税收和外汇政策，政策优势更加显著。而综合保税区则是设立在内陆地区具有保税港区功能的海关特殊监管区，是海关特殊监管区域的最高形态。中哈霍尔果斯国际边境合作中心是中国建立的首个国际边境合作中心，主要功能是贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、金融服务以及举办各类区域性国际经贸洽谈会等，是海关特殊监管区域的新探索形式。

4、其他类型开发区

除上述三种区域外，我国还有国家级旅游度假区、互市贸易区、台商投资区、综合配套改革试验区等多种形式的开发区。国家级旅游度假区是由文化和旅游部设立的，为满足居民休闲旅游需求，提供多样化、高质量旅游产品的旅游区域载体。截至目前，我国共有31家国家级旅游度假区，去年全年共接待游客9667.54万人次，总收入626.86亿元。互市贸易区则是设立在我国陆路边境二十公里以内，可以进行规定限额商品交换活动的区域。台商投资区是具有中国特色的，通过税收、文化等方式吸引台资投资的特殊区域，主要分布在福建省内。国家综合配套改革试验区又被称为中国的“新特区”，是为通过制度创新促进地方经济社会发展而设立的全方位改革试点区域。

（二）省级开发区

国家级开发区政策取得成功的同时，各地政府推动本地经济增长的热情也十分高涨，纷纷在本省内启动省级开发区建设工作，作为省内招商引资和发展外向型经济的主阵地。省级开发区是指省级政府批准设立的各类开发区。根据《中国开发区审核公告目录（2006年版）》，得到国家部委承认合法性的省级开发区有三类：省级经济开发区，省级高新技术产业开发区和省级特色工业园区。省级经开区和省级高新技术开发区是省级政府批准设立的开发区，发展定位与国家级类似。省级特色工业园区是新型的工业园，以区域特色经济为基础进行适当集中布局，以优势企业为主导中小企业集群式发展的专业化产业区，形成产业整体竞争优势。省级以下的开发区在2003-2006年的清理整顿中已经全部被撤并。

中国式开发区的演进：

历经五个阶段发展，拥抱改革创新浪潮

从蛇口工业区到14个经济技术开发区，再到如今全国共2543个开发区呈蓬勃发展之势。开发区模式从蹒跚起步到千帆竞发，期间也并非一帆风顺。从1980年至今，中国式开发区的发展经历了五个阶段：

（一）第一阶段：1979 -1990年，东部沿海开始设立经开区，率先探索开发区模式

1979年1月31日，蛇口工业区正式成立。作为改革开放的试点，蛇口工业区是招商局集团全资开发的中国第一个外向型经济开发区，开创了多项制度革新与观念革新。1980年，深圳、珠海、汕头和厦门四地正式获批建设经济特区。从实质上来看，经济特区是一种以关税减免等优惠政策为手段，通过良好的投资环境，吸引外商投资的自由港区。在改革开放初期，这一形式还为我国引进了先进的技术和科学的管理方法，并起到开发思想的作用。

在经济特区的经验基础之上，1984年，我国又在14个沿海港口城市建立了经济技术开发区，对经济特区制度进行补充，并逐步形成了“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——内地”的对外开放格局。在这一格局中，经济技术开发区起着对外开放中流砥柱的重要作用。随后在1988年，国务院出于满足科技进步需求的目的，又批准实施了“火炬计划”，设立了高新技术产业开发区，以图通过重点突破发展高新技术，来提高科技持续创新能力，实现跨越式发展。在对外开放和科技进步两个理论的指导下，以经济技术开发区和高新技术产业开发区为代表的各类、各级开发区为我国经济发展提供了充足动力。

（二）第二阶段：1990-2003年，全国掀起了开发区设立热潮，进入高速膨胀

在改革开放初期，由于开发区在技术、管理、知识和对外政策等方面具有的巨大优势，发展取得了显著成功。因此，为了谋求进一步发展，国家在总结推广各类开发区发展经验的基础之上，开始扩大开发区布局范围，我国开发区的发展历程进入到高速膨胀阶段。不仅国务院接连批准国家级开发区，各省市也开始建立各自的开发区，全国掀起了一场开发区设立热潮，各级、各类开发区建设开始高速膨胀。在这一过程中，我国开发区开始由东部沿海向中西部内陆城市推进，并不断发展壮大。截至2003年，全国各类开发区总数达到6866家，经国务院批准的只有232家，经省级政府部门批准的有1019家，其余全部是省级以下单位设立的开发区。

这一时期，诚然各级、各类开发区在基础设施、投资环境和招商引资等方面做出了巨大努力。但是值得注意的是，许多地方领导为了追求政绩，盲目圈地开发园区。有的市、县甚至“镇镇建区、乡乡办园”，开发园区的名类也是五花八门。为了短时间实现生产要素集聚和规模扩张，这些开发区多采用粗放式的增长方式，大量引进技术含量低、劳动密集型的企业，出现了规划失控、建设失调、滥占耕地等负外部性问题。

（三）第三阶段：2003-2006年， “保量不保质”问题逐渐凸显，开始集中清理整顿

在开发区发展高速膨胀阶段后期，“保量不保质”问题开始凸显，大批达不到条件的开发区土地闲置、开发停滞的现象十分严重。据统计，在2003年，全国开发区土地中有43％处于闲置状态，开发区建设亟待清理整顿。2003年7月，国务院在《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》中明确提出，要重点清查省级以下人民政府和国务院有关部门批准设立的各类开发区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。我国开发区发展历程正式进入到清理整顿阶段。

在清理整顿期间，各级、各地方按照国务院的要求，暂停新设和扩建各类开发区，并对省级以下开发区进行撤并。经过集中清理整顿、重新规划审核及落实设立范围等几个阶段，开发区清理整顿工作成果显著。根据发改委、国土资源部和建设部三部委联合发布的《中国开发区审核公告目录（2006年版）》显示，2003年7月到2006年12月，全国各类开发区由6866个裁减至1568个，数量减少了77.16％，规划面积也由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。

（四）第四阶段：2006-2017年，从外延式向内涵式转变，开发区开始二次创业

基于对“初创”中出现问题的反思，国家对开发区的建设开始探索更为科学的发展模式，“二次创业”这一概念被广为提及。在2005年颁布的《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》中，科技部通过设立国家级高新区科技经费不低于年财政预算的5%、高新技术企业R&D经费不低于年销售额的5%等硬指标，率先提出完善创新创业环境，提升技术创新能力等初步发展构思。

各级开发区也在工作中由注重硬环境建设向注重软环境转变，通过改革管理机制、提升治理水平来实现由外延式发展向内涵式发展的转变。由于在“初创”过程中等级较低的开发区容易造成开发混乱，许多省级开发区升级为国家级开发区进行二次发展。如园区总数最多的山东，2016年全省开发区个数与2006年持平，都是168个，但省级开发区减少了19个，分别升级成了国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区。

2014年，国务院在《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中进一步作出相关工作部署，提出国家级经济技术开发区要通过推进体制机制创新来优化营商环境，促进开放型经济发展，推动产业转型升级，实现绿色集约发展。在思维方式转变的指导下，各级开发区的产业结构也开始从分散化发展向集中发展特色优势产业转变，其出口结构、引资质量、技术水平、管理服务等方面均有了质的提升。

（五）第五阶段：2017年至今，改革创新成为主基调，开发区转型升级势在必行

经过“二次创业”阶段对开发区治理模式的思考与梳理，我国初步形成了以转变思维带动机制创新、以优化环境促进产业升级的发展路径，改革创新成为现阶段我国开发区进一步发展的新主题。2017年国务院在《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中，把改革创新作为开发区发展的基本原则，这是我国第一个关于各类开发区改革方向的总体指导文件，为进一步改革创新指明了方向。

2019年《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（简称《意见》）中对我国开发区的未来发展做出更为细致的部署。通过提出五大方面22项任务举措，要求各地区、各部门采取有效措施，加快推进国家级经济技术开发区高水平开放、高质量发展。通过转型升级，将开发区建设成对外开放的先导区、产业升级的示范区、创新创业的活力区、生态宜居的新城区。

中国式开发区的模式：

政府与企业角色协调，产业与城市发展统一

（一）治理模式

一个行之有效的开发区治理模式对推动开发区发展具有重要作用。中国式开发区的治理模式与其功能定位密切相关，承担着产业布局、经济开发、对外开放和体制机制改革创新试点等任务。具体来看，主要有以下五种治理模式。

1、政府治理模式

政府治理模式通过设立开发区管委会，将开发区与行政区合一进行政府治理，主要适用于整城区开发或在原有城区基础上开发的情况，因此是开发区发展初期比较普遍的治理模式。开发区管委会又分为协调型和主导型两种模式。管委会协调型模式即管委会作为政府的内设机构，主要职能定位为开发协调、沟通等，本身不直接参与开发区的建设和经营管理。开发区企业的日常管理事务由政府中的相关主管部门来履行管理职能，因此开发区的治理权限还是由政府的相关部门来行使。我国多数开发区实行的是管委会协调型模式。管委会主导模式是管委会作为政府的派出机构，全面负责开发区内基础设施筹建、土地资源的综合开发、园区范围内的招商引资等具体事务运作活动。这种模式中开发区管委会对于土地、城建的管理到工商行政的审批，再到财政、税收、人事政策的管理都有较大的治理权限。

政府治理模式通过协调规划开发区功能定位，由政府出资进行建设，开发整体性较强且规划执行效率高。但存在政府财政支出压力较大、经济开发职能与社会管理职能相矛盾、规划建设方案与实际情况脱节等问题。例如青岛经济技术开发区（黄岛区），就是典型的政区合一模式，一个党委统一领导，管委会负责开发区招商引资、开发建设，区政府主要负责社会和行政管理指责，开发区党委书记与管委会主任为一人担任。类似的，日本的筑波科学城也是名义上设立科学城建设促进本部，实际由国土部官员全权负责。

2、企业治理模式

企业治理模式通过设立开发公司作为园区的开发者和管理者，对开发区进行规划治理。开发公司实际上承担了一定的政府职能，实际上，其权限也来自于政府的授权和指导，进行公共基础设施投资并主导公共管理。这一治理模式能充分发挥市场主体作用，治理效率高。但由于开发企业无法从税收中获得必要的投资补偿，存在易陷入财务困境或将财务负担转嫁到地价等问题。

企业治理模式具体又可细分为国企型、外商型和联合型。国企型指开发公司以国有企业为主体进行相关经济与社会事务的管理，开发区设置的管委会与国有企业党委会类似，如早期的蛇口工业区，名义上设立管委会，但主要领导由工业区产生，实际是由招商局集团进行管理，上市公司招商蛇口就是这一模式的产物。外商型则不设管委会，由外商企业进行统一管理，如上海漕河泾高新区就不设管委会，而是通过引入港商投资，成立漕河泾发展总公司进行规划管理、漕河泾物业管理公司提供公共服务。联合型是以国有企业为主，中外企业参股进行联合管理，如闵行经济技术开发区就是由上海闵行虹桥开发公司、中银香港和中国银行分别出资65%、25%、10%组建并进行统一规划管理的。

3、政企合作模式

政企合作模式是通过管委会与开发公司合作进行治理。开发区管委会作为当地政府的派出机构行使政府的管理权，并制定开发区发展规划和政策；开发公司则为入区企业提供服务并进行基础设施投资。按照政府与企业结合的紧密程度以及开发公司的资本来源，该模式可分为政企合一型和政企分立型模式两种。政企合一型是指在开发区设立管委会，同时在开发区管委会的指导和组织下组建相应的开发建设总公司。管委会履行开发区的决策规划、公共服务和管理职能，园区总公司负责园区内基础设施建设和投资运营。政企分立型模式中，管委会作为地方政府的派出机构，在开发区宏观管理、公共服务和协调方面行使政府管理职能，对开发区的经营活动不进行过多行政干预。开发总公司作为独立的经济法人按市场化原则运作。政企分立型的治理模式更符合开发区市场化运营的发展情况，大多数开发区均采用这种治理模式。

政企合作模式使开发区的经济治理职能与行政职能分离，精简机构、简化办事流程，管理效率高。苏州工业园区是较典型的政企分立模式，管委会是苏州人民政府的派出机构，承担园区的行政管理职能。园区的开发建设、物业管理、招商引资等职能交由中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD），近几年CSSD作通过增资扩股和股份制改造，已经在为上市铺垫。

4、中外合作模式

中外合作模式与外商型企业治理模式类似，但当地政府是与国外一级政府管理机构合作，对园区进行投资、开发、管理。当地政府提供良好的政策环境和土地，国外政府机构提供丰富的管理运作经验和部分资金。这一模式在吸收国外先进治理经验的同时，又通过当地政府的协调因地制宜。如无锡新加坡产业园采用的就是这一治理模式，无锡市政府通过与新加坡政府签订合作协议，共同出资设立无锡星洲工业园投资有限公司负责开发区建设和经营管理。苏州工业园区作为中国第一个与外国政府合作建设的工业园区，同样采取的是这一模式。上述提到的CSSD，就是中方与新加坡方合资组建的。

5、委托管理模式

对于规模比较小的开发区，由于缺乏治理经验且难以吸引企业参与，其可以通过委托国内外某知名或富有经验的产业园或机构进行全面管理运作。专业的产业园区管理组织可以为开发区管委会注入园区运营的有效经验，并且开发区管委会可以保留相对精简的组织结构，通过政府间合作对开发区进行管理并引入部分资金。例如四川绵阳开发区就是通过与成都高新区合作，签订战略合作框架协议引入负责成都高新区开发的成都倍特发展集团公司进行新区建设和管理规划。

（二）发展模式

随着我国对外开放水平的提升和经济实力的不断增长，探索、建设一个与治理模式相匹配的开发区发展模式迫在眉睫。无论是工业型开发区、科研型开发区、金融型开发区还是生态型开发区，其发展应该与我国的城市化进程以及经济社会发展特定阶段相适应。

1、工业型开发区

自上世纪80年代开始推进开发区建设以来，在发展初期，由于缺乏资金、技术与管理能力等要素，为了实现早期快速积累，我国的开发区多采取工业型发展模式。政府主要通过廉价土地、优惠政策等优势，单纯的将企业招商到同一个园区进行工业生产，重视园区产业的快速发展并寻求经济总量的增长。主要以低附加值、高污染的劳动密集型产业为主。如早期成立的各类名目的开发区、工业区大多采取的是这一模式。以蛇口工业区为例，其在早期主要就是通过各种政策、土地、劳动力等优势招商引资，开办工厂进行初级工业产品生产，谋求经济发展的。

2、科研型开发区

与传统工业型开发区不同，科研型开发区以技术创新能力为发展核心，更加注重产业的技术性、创新性及高附加值等方面，以发展知识密集型产业为主。通过强大的科研基础、良好的创新文化、配套的公共政策，促成创新资源在园区内高效、自由流动，进而实现高质量发展。这一发展模式尽管对人员素质提出了更高的要求，但对于实现经济转型和产业调整具有良好的参考价值。如台湾新竹科技园就是在20世纪70年代台湾经济转型时期，依托原有科研基础，通过政策支持，营造创新环境实现瓶颈突破。目前园内硕士以上学历人员达15%以上，人均收入高出台湾平均水平20%，年产值超4000亿元新台币。

3、金融型开发区

金融型开发区是突破发展瓶颈的另一选择，以金融、中介及咨询等现代服务业为产业主体，通过服务资金融通、促成信息交流、创新商业模式等方法，实现高质量发展。此类型发展模式对于统筹管理及顶层规划较为依赖，通过政府政策吸引金融机构及跨国公司落户，实现资本与信息在园区内的自由流动，推动经济发展。如陆家嘴金融贸易区作为唯一以金融贸易命名的国家级开发区，就是通过相关政策支持及自身合理规划，吸引国内外资本流入，实现商业信息的高质量交流，发展成为全球重要的金融中心。陆家嘴金融贸易区以32平方公里的面积聚集了728家金融机构及300余家公司总部，实现了超过2000亿元的地区生产总值。

4、生态型开发区

良好的生态环境是实现可持续发展的重要基础。在开发区初期工业化建设中，难免存在资源浪费和环境污染等问题。生态型发展模式通过建设绿色、低碳产业，实现循环化发展，提高资源利用效率，保护环境。这一过程中需要政府、企业、社会等多方的努力。以法国的索菲亚·安蒂波利斯科技园为例，其发展过程中通过园区管理部门限制污染企业入驻，实现产业集群绿色化；园内企业自发绿色发展，提高资源利用效率；各类环保组织大力宣传绿色观念，提升社会公众环境意识等方式，在成为全球知名的“电信谷”的同时，也是著名旅游胜地。

中国式开发区的问题：

七大症结待改善，发展活力受制约

中国城镇化已进入到新型城镇化阶段，开发区也进入转型升级的新阶段。在过渡期，开发区过去发展中的问题逐渐暴露出来。虽然目前许多开发区已经意识到问题的存在和严重性，并已经着手改变发展思路，但原有的惯性思维模式尚存，为了发展经济，追求政绩，总体上发展仍比较粗放。目前中国开发区发展中面临的问题主要有七个方面。

（一）内生动力不足，过度依赖政策红利

开发区模式最初即依靠政策优惠对外开放，招商引资，极大的刺激了当地经济的快速发展。但从长期来看，优惠政策趋于同质，政策优势逐渐弱化，开发区过度依赖于税收减免、低息贷款等外部政策红利，内生增长动力不足的问题开始显露。尤其是在欠发达地区，开发区的发展大多依靠各级政府的政策优惠和较低的土地成本，走“减税招商”“以地引资”的粗放式发展模式。在上世纪末，曾出现于各开发区招商引资竞争之间的减税大战就是这一问题的典型缩影，甲开发区给予减税，乙开发区就给予免税；你这个开发区免所得税，我这个开发区连营业税也免。过度依赖政策红利的结果就是关注量的快速扩张而忽视了质的提升，各类资源利用效率极低。即使是开发区云集的上海市，其2000年资源生产率为552.55元/吨，仅为日本同年的1/36；2018年上海土地资源生产率约为17亿元/平方公里，仅相当于西班牙马德里2007年的水平。同时，开发区对于整合各类资源、搭建创新平台缺乏认识，未能形成一套可以提供良好内生动力的经济发展创新驱动机制。随着政策优势弱化、土地空间和环境容量不断缩减，内生动力不足问题愈发凸显。

（二）管理机制落后，行政效率拖累发展

我国开发区三十多年来最主要的治理模式包括政府主导、企业主导以及政企混合三种，在实际运行中各显优劣，但政府主导一直是开发区最主要的治理模式。政府主导型治理模式虽然有利于政府统一规划并进行宏观调控，但也存在诸多缺陷。一方面，政府治理模式中管委会一般是政府的一级派出机构，只是开发区的管理层而非决策层，导致很多管理权限并未由政府下放至管委会，导致许多问题需要经过层层审批，开发区“一站式服务”的目标难以顺利实现，影响开发区的工作效率。另一方面，我国对开发区管委会没有明确的法律地位，因此很容易造成开发区管委会的职能不清，出现管理上的混乱和漏洞。开发区机构设置不是通过立法程序，随意性大，因此可能出现机构庞杂、人员冗余、社会管理职能和经济职能互相冲突的问题。例如湖州市经开区由规划面积66平方公里发展到代市政府管辖一镇二街道，实际管辖面积超过140平方公里，常住人口11万，流动人口近3万，开发区管委会不得不在发展经济的同时承担大量政府公共服务职能，这必然会分散开发区发展经济的资源与优势。第三是对于各类开发区的规划、设立、调区、升级、考核等没有形成标准的开发区动态管理机制。例如虽然现在许多开发区都在尝试开展产城融合测量评价，但国家尚未出台评价产城融合的指导性文件，这一重要指标难以计入衡量开发区发展的考核标准。 

（三）开发趋于同质，缺乏核心竞争实力

许多地区的开发区同质化严重，没有属于自己的特色产业和核心竞争力。开发区之间相互复制，没有根据本地区的条件发展特色产业和优势产业。开发区主导产业集中于少数产业已是普遍现象。开发区同质化以产业趋同和政策趋同为主，全国219家国家级经开区，50%主导医药产业和装备制造，40%主导信息产业，30%主导化工产业。各地开发区过去10-20年纷纷上马的钢铁、水泥、造船等传统行业已经产能过剩，在产业升级的过程中，各开发区又纷纷转投新材料、电子、医药、太阳能光伏等新兴产业，导致新兴产业同质化也比较严重。且由于新兴产业在具体政策上，各地园区产业发展和招商引资等政策并没有本质区别，差异主要在优惠力度上，形成政策的“价格竞争”。园区管理者为了吸引企业被迫参与政策竞争中，既造成了资源浪费，也削弱了园区间相互合作、功能互补的基础条件，制约了区域整体水平和发展潜力。

（四）规划不甚合理，缺乏配套体系建设

开发区的规划应该与我国的城市化进程以及经济社会发展的特定阶段相适应。传统的工业化开发区发展模式过于重视经济总量的增长，对于开发区与城市协同发展的认识不足，产城融合发展缓慢，缺乏成熟的公共服务配套体系。这类地区城市功能滞后，与主城区之间存在大量潮汐式交通，逐渐演变为主城边缘的“孤岛”，可持续发展动力不足。例如，杭州青山湖科技城每天有5万人往返于相距25公里的杭州主城与科技城之间；上海青浦工业园的工业用地面积为30平方公里，就业人口达到12万，但是生活服务设施寥寥无几，只能通过青浦老镇区和“厂中村”予以解决。随着开发区转型升级的浪潮涌现，加强配套设施建设，促成产城融合发展刻不容缓。

（五）环境污染严重，亟待生态环境保护

我国开发区在推动工业化进程的同时，往往忽视了生态环境保护问题，导致环境污染严重。片面追求经济总量而缺乏生态环境保护和节能减排意识。过去一段时间，政府考核评价体系中，过度关注经济发展指标，导致环境保护及节能减排工作流于形式。行政处罚过轻问题明显，《环境影响评价法》对违反环评的企业最高仅征收20万元罚款；《大气污染防治法》在修订前罚款数额也不过50万。缺乏强制执行手段，“停止生产”、“限期整改”“责令关闭”等措施在实际中难以有效使用，环境污染诉讼解决率不到1%。工业“三废”排放量等污染指标居高不下，空气、水体污染严重。亟待通过行政、立法等手段加强生态环境保护，提升可持续发展动力。

（六）吸引外资不足，需要优化投资环境

开发区的主要任务就是招商引资、促进经济发展，然而近年来，部分地区营商环境不尽如人意，难以吸引投资的问题显著。从引资结构上来看，开发区利用外资主要集中在第二产业，第一、三产业的引资潜力尚未充分开发出来。从引资方式上来看，开发区以吸引外商直接投资传统方式为主，而发达国家在直接利用外资中80%以上属于跨国并购的形式，这与国际跨国投资趋势有很大差距。从政策激励上来看，部分开发区，尤其是东三省开发区与沿海发达地区相比没有投资的区位优势，政策优惠条件与其他省市比较也没有特色和独到之处，且部分政策没有得到全面落实。以哈尔滨经开区为例，2015年实际利用外资金额仅为10.9亿美元，同期苏州工业园区实际利用外资金额为283.18亿元，差距非常大。部分地区懒政怠政问题严重，未能发掘当地发展禀赋。

（七）科创平台有限，科研创新能力不足

良好的创新研发能力能够为开发区提供充足动力。我国开发区在发展初期多通过资金吸引人才、团队等方式提升科研创新能力，对于平台建设的认识不足。近年来随着经济转型升级，对于科研创新人才需求的不断提升，平台建设愈发重要。目前多数开发区虽已初步建立科技创新体系，但仍有待完善。普遍存在的问题有：一是科技经费投入不足，科技创业风险投入机制尚未形成，多数企业无力进行核心技术和前瞻性技术的战略研究；二是企业创新主体地位不够突出，区域创新体系整体效能仍有待提高；三是科技创新平台不够完善，产学研合作不够紧密。如昆山开发区虽然是全国以科技创新带动区域发展做的比较好的开发区之一，但仍存在开发区企业缺乏研发动力，申报专利不够主动，与科研机构在技术、人才、管理方面的深层次合作较少，昆山新能源材料研究院、国力大真空器件研究院等新型研发机构的龙头效应还未完全体现等问题。

中国式开发区的出路：

打破行政化管理机制，激活市场化运营潜能

针对目前开发区发展存在的各类问题，加快开发区转型升级步伐，需要从政府到企业，从政策到市场全方位、多层次的改革创新，打造开发区发展新引擎。总的来说，可以从以下七个方面着手改革。

（一）优化政策激励

根据地方经济基础、引资条件和产业特色，制定创新性与合理性并重的激励政策对于开发区的招商引资、吸引人才、产业转型等方面起到重要作用。开发区可以通过优化政策激励措施，创新激励方式，合理部署吸引优质资源、引导产业升级。

一是减税降费定向招商引资。减税降费作为招商引资最重要的方式之一，近年来在各开发区的实际工作中已得到充分优化，通过良好的定向政策设置，能够高效招商引资并引导产业转型。如苏州工业园区针对特定行业实施分层次定向政策，对集成电路线宽小于0.8微米的生产企业给予“两免三减半”的优惠政策；对线宽小于0.25微米且经营15年以上企业更是给予“五免五减半”优惠政策。层次分明，针对性强的激励政策有效引导园区产业转型升级。

二是奖金落户吸引人才入园。近年来各城市的“抢人大战”日趋激烈，通过资金奖励及宽松的落户政策吸引高学历年轻人，已成为继招商引资之后的另一政策主流。变“引资”为“引智”，通过人才集聚实现产业转型。如武汉经济技术开发区就通过“百万大学生留汉”计划，放开户籍限制，大学生可直接落户、购房，并给予购房折扣；组建天使基金，支持创新创业，最高提供1亿元股权投资支持；奖励人才就业，对于高端人才，一次性最高奖励100万元。

三是多措并举鼓励总部落户。总部经济因具有极化效应和扩散效应，能够提高资源利用效率及土地产出效益，已得到学界的广泛认可。各开发区通过补贴、政策便利等方式吸引机构总部落户，发展总部经济，探索激励政策调整的新方向。以苏州工业园区为例，其通过对落户的总部机构给予房屋租购补贴、出口通关便利及定期举办交流论坛等举措，成功吸引西门子、礼来等世界500强企业落户。目前，园区内总部数量约占江苏全省的1/5。

（二）体制机制改革

深化开发区体制机制改革，是开发区转型的核心和关键。以提高开发区运行效率为目标，进一步完善管理体制，创新开发机制，探索合作共赢机制，提高开发区体制机制建设水平。改革的重点可从四个方面推进：

一是完善开发区的管理模式。一方面，理顺管理权限。按照“精简、效能、统一”和“小政府、大社会”的原则，研究制定开发区管理条例。剥离开发区管委会社会事务职能和开发运营职能，专注于经济管理职能。上文中提到的天津、山西、福建和山东省都在采取剥离开发区行政职能，由园区开发集团负责招商引资和开发建设的改革方式。另一方面，增强开发区自主管理和服务能力，提高行政效率。推行权利清单制度，赋予国家级开发区管委会区域管理权，并在此基础上加快推进各级行政审批和政务服务平台建设，减少审批环节，提高办事效率。武汉经济技术开发区在审批机制、互联网+等方面做出了诸多创新。在审批机制上，推进“证照分离”改革，梳理出审批权限事项25项，“互联网+”创新上，推进重点领域电子证照应用，按照“一件事情一次办结”要求，完成13项个性化情景式审批清单定制，累计减少申请资料1598份，平均审批可节约办理时限7个工作日。第三是推进开发区内部管理机构扁平化，通过薪酬制度的市场化提升管理人员素质，优化管理服务。例如南昌经济技术开发区在人员流动机制、岗位评级机制、绩效考核机制三方面进行改革。人员流动上坚持“能进能出”，绩效考核上坚持“能增能减”，打破“吃大锅饭”的局面。

二是推进建立多元化的开发机制。一方面，坚持政企分开，建立健全以开发总公司为投资开发主体的开发机制，鼓励引导开发区吸引境内外有实力、有经验的专业管理团队或机构运用市场化的手段配置资源，提高开发区的质量和效益。例如上文中提到的无锡新加坡产业园和苏州工业园，采用中外合作的模式共建园区开发公司，负责园区的开发运营，极大的提高了开发区的经济效益。另一方面，坚持政资分开，鼓励发展多种形式的融资方式，并适当加以组合运用。在进一步发挥金融创新作用的同时，完善新金融环境下的风险监控。

三是建立健全考核体系，加强开发区兼并整合。根据开发区的发展目标，制定并完善开发区考评指标和办法。进一步落实责任。一是要把考核结果与工作人员的工资、奖励、晋升、培训紧密挂钩，建立“权责利”相统一的考核体系。二是对于同质化开发区在数量上“去产能”，根据开发区的考评结果，进行优化、整合、清理，推进考核结果良好的开发区升级扩张，考核结果不合格的开发区收缩淘汰。

四是创新开发区合作共赢机制，推广一园多区、飞地拓展等创新模式。有序推进区域相近或功能相关的几个开发区联合，甚至可实施一体化管理。将部分园区的特殊政策覆盖至所有整合园区，精简保留原有园区管理机构的基础上，建立一个统一的领导机构，将一体化运作与产业错位运行的优势有机结合。例如，晋城经济技术开发区打造“一区四园”的发展模式，以此打造晋城市产业集群发展的核心承载区。飞地拓展模式是指具有特殊功能的开发区，为扩展空间形成若干个飞地开发区，飞地园区由所在地政府和总部园区共同组建，实施统一的领导、开发运作、招商引资的管理模式。例如，山东即墨经开区与2016年提出飞地经济发展模式，形成了“区外园”与核心区之间特色鲜明、分工合作、互补共赢的协同发展新模式。

（三）产业转型升级

产业转型的核心是转变经济增长的类型，从低附加值向高附加值升级，从高污染向低污染升级，从粗放型向集约型升级。开发区利用原有禀赋，探索转型升级的合理路径，培育新动能。通过产业升级实现差异化发展，形成特色化的竞争优势。

一是强化政府的顶层设计要求。根据区域资源禀赋和产业基础，明晰各开发区产业发展定位和主导产业，避免产业同质化。

二是整合传统产业资源，延长产业链条，提高技术水平。例如，南京经济技术开发区以完善产业链条形成集聚效应。经开区通过瞄准关键企业、打通上下环节、提升自主创新能力等诸多举措，形成了涵盖光电显示、集成电路、太阳能光伏等产业领域的完整链条。以光电显示为例，开发区内拥有关键零部件生产以及整机产品组装的完善集群，液晶显示器、液晶电视年产量均超过600万台。同时突出关键环节，在液晶模组环节全球领先，年出货量占全球12%以上。现有产业规模超2000亿元。

三是加快战略性新兴产业发展，将节能环保、信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料等新兴产业作为开发区特色产业，并培育突出主导产业，形成产业集群。例如，烟台经济技术开发区通过发展优势产业提升自身竞争力。通过实施“先进制造业卓越集群计划”，围绕电子、医药、新材料等重点产业集群，构建“五个一”专业化服务促进机制：以一个卓越集群对应一个促进中心、制定一个专项规划、建立一个专家智库、匹配一支引导基金，促进优势先导产业发展。目前，电子信息产业聚集了以富士康和LG为龙头的近千家企业，产值近2600亿元。生物医药与健康产业聚集起荣昌、普罗吉、新时代等103家企业，拥有21项国际领先成果，获批及在研国家新药和医疗器械61个。新材料产业相关企业达300多家，包含万华、泰和新材等4家上市公司，产值近1000亿。

（四）加速产城融合

以人为核心的城镇化需要推动产业和城镇融合发展。产城融合能够健全和完善开发区内部的各项功能，以改变区域内传统的工业制造单一发展模式，形成以功能复合为导向的新发展模式，进而带动开发区内各项基础配套设施的逐渐完善，最终成为宜居宜业的现代化新城。这样就能解决由功能区分离所导致的居民出行时间和距离长，以及交通堵塞的一系列问题。推动产城融合，可提升开发区可持续发展能力。

一是从产城融合角度来完善考核评价体系。目前国家开发区评价体系中的指标主要包括产业竞争力、经济效率、科技创新以及区域带动等方面。随着产城融合度不断提高，人们对于居住环节、生活质量的要求不断提高，一些能耗、排污、服务业等情况也纳入了评价体系，但评价体系中还没有纳入社会发展、生态文明、人才引进等指标。从产城融合的角度看，这些应该被纳入现在的评价体系。产业发展比较容易量化，新区发展主要是偏重于新区城市基础设施和公共服务、自然环境和自然资源两个层面。人口发展可以从收入情况、就业质量、生活质量、文化程度等构建三级指标。把有利于产城融合的考核评价要素加入到考核评价体系中，有利于开发区的管理。

二是科学统筹产业和城市规划布局。在产城融合发展过程中，产业发展规划包括土地利用规划、人口规划和产业规划等。土地规划需要改变工业用地为主的观念，商业用地和居住用地的分配都应该得到提高。要调整土地利用结构，防止土地开发过程中出现无秩序开发、过量占地的情况。进行产业规划时，应考虑到人口数量的变化，提前规划设计好城市内医院、学校、公园等配套设施，使产业和城市同步发展，不至于出现“有产无城”或“有城无产”的状况。

三是完善城市功能配套设施。城市功能配套设施包括商场、休闲娱乐场所外，还体现在开发区内拥有良好的交通系统。能够切实保证居民的出现变得更加便捷、快速。医疗卫生和教育机构也是城市配套的重要一环。因此，在开发区建设过程中，需要注重人的发展，及时跟进居民保障措施，增加就业机会，推动流动人口市民化，提高城市居民的生活质量。加大公共产品的投资，政府也可号召社会上的企业和组织加入公共服务领域，适当给与税收优惠等政策支持。例如，苏州工业园区通过配套设施建设提升可持续发展能力。苏州工业园区对于住宅、医院、学校等生活功能区在园区开发初期就进行了规划，在园区成立的第四年就建成了第一个安居小区，配套设施建设也同步跟进，实现了园区产业、生活和服务等功能的复合，产业区与生活社区基本实现布局融合。上海金桥经济技术开发区通过同步规划、同步实施实现产城融合。园区在开发初期制定的战略规划中，就创新性地提出在工业园区中预留配套生活区的规划思路，奠定了产城融合的基础。以生活区中具代表性的碧云国际社区为例，该社区配套功能完善、生态环境优美、多元文化包容，目前已入住以欧美家庭和高端客户为主的租客约2000户，良好适应了城市功能发展的需求。金桥产城融合的顺利发展凸显了在建设初期规划理念和建设定位的重要性。

（五）绿色集约发展

生态环境保护是开发区经济、社会可持续发展的重要内容，也是维护生态系统平衡的基本举措，近年来受到各方的极大重视，绿色集约发展成为主流趋势。绿色集约发展也是影响开发区产城融合的重要因素。良好的生活、生产环境有利于吸引人才和高科技产业进入，提高城市发展层次和居民生活品质。因此，强化环境治理，节约资源能源是开发区实现融合发展、协调发展的必然选择。

一是提高土地集约利用水平。因地制宜合理制定土地规划，坚决按照规划标准，严格审批用地，严格执行土地招拍挂出让制度，提高土地资源的市场化配置。进一步建立和完善园区内企业的退出机制，置换盘活原有存量低效用地。管委会也可以根据企业定制建造标准厂房，将厂房租赁给入园企业使用，不仅缩短了审批时间，减少园区企业投资风险，还为开发区后续发展留有空间。例如泉州经济技术开发区通过采取产权变更、产能变换、股权置换等方式，利用、收储空置厂房和土地资源。引进项目利用现有厂房，缩短项目建设周期，得以快速投产。此外，嘉庆轻工项目通过租下1.2万平米空置厂房，节约建设世界，进行高端外贸出口生产，有效实现园区产能转换。

二是构建环保社会机制，支持鼓励节能环保产业、生态高效的产业发展。例如，天津经济技术开发区以构建全面的环保社会机制优化园区环境。园区在引入民间组织、引导信息公开、推行绿色标识等方面进行实践。根据国家政策导向，天津泰达环保协会定期组织企业公开环境信息，2016年自愿公开环境信息的企业就达101家。在现有绿色标识的基础上，开展“工业废物生态管理标识活动”，对优秀企业给予认证合格并颁发“生态标识”证书，有效宣传环保观念、提升企业环保意识。

二是加快循环经济体系构建，以废物减量化、再利用、资源化为原则。例如，上海青浦工业园区通过循环化实现绿色集约发展。园区加强循环经济共享资源和共用基础设施建设，重点推进能源高效多级利用体系、水资源多层面梯级利用体系以及一体化的废物收集和循环利用工程，促进企业间废物交换利用、能量梯级利用和废水循环利用。实施五大循环产业链项目和循环经济服务平台项目，引领全区循环化水平提升。2019年7月12日，经生态环境部、商务部、科技部研究，批准上海青浦工业园区为国家生态工业示范园区。苏州工业园依托苏州环境能源交易中心，园区运用市场化手段促进区域资源合理配置，一站实现碳交易、排污权交易、废弃物交易和节能减排技术产品交易，填补了江苏环境、能源交易领域的空白。园区严格控制区内整体能耗总量，加强行业项目能效红线管理，正努力建设成为国家首批绿色制造试点园区。

（六）驱动资本运作

充足的资金对于开发区吸引人才、完善基础设施建设、提升资源利用效率起到重要的支撑作用。单纯依靠财政补贴，长久来看可持续性较差，因而从国家及地方层面都开始探索新的开发区融资模式，驱动资本运作。

一是拓展融资渠道，如开展融资租赁业务、信托融资、资产证券化等新型融资、加快政府、银行和融资担保公司的新型合作模式发展。例如，天津港保税区投资公司通过融资租赁方式，将出售给某租赁公司的11万平方米空客A320总装线厂房产权租回，继续由天津空客总装公司使用和生产，实现了36.3亿元资金滚动。又如青岛经济技术开发区通过陕西国投办理5亿元信托融资，拓展园区建设资金融资渠道。

二是吸引民间资金，政府不断优化PPP运行环境，探索建立市场准入的“负面清单”。在开发区建设中，通过引入民间资金共同开发和承担风险，打破“正面清单”模式，做到“法无禁止即可为”。例如，河北固安工业园区在新型城镇化建设中，采用市场机制引入民间资金，与华夏幸福确立政府与社会资本合作（PPP）模式，驱动资本帮助园区发展。

三是发展产业基金。鼓励设立开发区产业基金，用于孵化更多有前景的项目。以广州开发区产业基金为例，其通过资金支持，助力园区企业发展，累计已投资粤芯半导体、越洋医药等40余个产业项目，投出了方邦股份、洁特生物两家科创板申报企业。作为刚成立2年的投资界“新人”，其资金管理规模已达105亿元。

四是发展资本市场，鼓励支持开发区上市。国务院于19年5月发布文件，积极支持国家级经开区开发建设主体申请IPO上市，拓展产业集群的投融资渠。近年来由于严控地方隐性债务，开发区融资渠道受到一定制约，其发展能力也受到一定限制。此次国家主动允许开发区上市，对于激励开发区向市场化转型发展有重大意义。

在此次文件出台前，国内已有部分成熟的经开区、高新区、保税区开发企业上市，借力资本市场取得了良好的发展。经开区中，长春经开（600215）1999年就已在主板市场上市，目前总市值达34.46亿元；高新区上市第一股中炬高新（600872）更是1995年就已上市，经过二十余的发展，已成为年收入40亿元以上、总市值超300亿的优质公司；市值超过200亿元的外高桥（600648）作为保税区的代表，也在1992年就已上市。2017年在新三板挂牌的武侯高新（871326）作为中西部开发区上市的代表，总市值达104亿元，位居新三板公司之首。但是目前A股上市的开发区都是指旗下部分资产上市，A股尚没有一级城投公司上市的先例。7月30日，邳州经发入股ST中新，成为第一大股东，交易完成后，邳州经发持有公司28.44%股权，开发区管理委员会是邳州经发的唯一股东，公司实际控制人变更为邳州经济开发区管理委员会。这是全国首家开发区平台公司借壳上市，也为开发区平台企业上市提供了很大的想象空间。由于各开发区平台的资质和能力不同，多数距离IPO上市标准差距较大，而且目前开发区平台企业可能涉及到房地产开发业务，如土地平整、市政工程等，上市难度比较大，也可以考虑买入合适的壳资源，再把盈利良好的资产逐步嵌入上市公司，从而实现间接上市。

目前全国共有219家国家级经济技术开发区，如果能抓住上市机遇，对于接力债券融资，驱动资本运作实现开发区发展具有重要意义。各地方也纷纷出台政策鼓励开发区内部企业上市融资，广州经济技术开发区通过政策引导金融机构落户，支持园区企业融资。以金融机构总部落户为例，最高可获各类扶持资金超1.4亿元。此外，当地还对区内企业利用资本市场给予奖励，支持企业开拓融资渠道。对在境内外资本市场上市的企业分阶段给予总额600万元奖励；债券市场上，按实际付息额分段分档给予贴息，最高贴息600万元。

（七）搭建创新平台

科学技术是第一生产力，人才是科技创新最核心的因素，良好的科技创新平台能够聚集人才、支撑科技创新。因此，科技创新平台的搭建对于进一步提高开发区科技创新能力具有重要意义。

一是建立引领产业技术创新发展的重大技术研究平台。在高新技术产业园建立专业化的技术创新平台，构建符合国家战略、市场需求和园区产业发展的产业技术创新研究院，支撑新型园区产业发展，建立支撑技术成果转化的实验测试平台。构建从研发、成果转化到产业化的上下游衔接、功能配套、分工协作的科技创新链条。

二是鼓励开发区内的科技型企业加强与高校院所合作。通过产学研合作促成科技成果转化是科研平台建设的主要目的。开发区鼓励企业成立自身研究机构承接高校院所的科技成果和技术转移，消化吸收为自身发展动力。如南京溧水空港经济开发区通过鼓励南京金龙与上海交通大学等高校合作，共建技术协同创新中心，吸收最新科研成果，发展新能源汽车产业。

三是强化平台在支撑主导产业发展中的作用。技术突破是产业发展的关键环节，科研平台作为研发的重要主体，通过创新技术支撑产业发展。如苏州工业园区就通过引入西门子中国研究院，建设苏州纳米科技创新中心等科研平台，研发电子、材料等领域技术，保持技术先进性，助力园内电子信息及装备制造业发展。

中国式开发区的未来：

加快市场化改革，深化产城融合

（一）产城融合发展成熟

在产城融合的成熟期，开发区人才集聚、产业发达、功能完备、设施现代、环境优美、出行方便，呈现出欣欣向荣的图景。日本筑波科学城是开发区通过政府规划实现产城融合的典型案例。这一管理模式受到政府干预较大，但整体规划系统、管理高度集中、行政效率较高。其在1970年就颁布《筑波研究学园城市建设法》，以教育和科研作为园区发展核心，为后续建设打下稳固规划基础。目前园区规划中，科研教育用地15.6平方公里，约占总面积的57.8%，其余42.2%全部为城市基础设施用地，配套设施与园区开发同步推进。为园区工作人员提供住宅、学校、商业、公共服务等完整的城市生活配套系统。轨道交通和高速公路等交通设施齐备。同时在生活品质上，中心城区配有功能完善的综合性设施，国际会展中心、公共图书馆、商业娱乐街、艺术博物馆等有序排布。根据日本政府一项针对筑波地区科研人员的抽样调查，90%以上的受访者表示愿意一直留在筑波从事研究工作，对于园区研究环境十分满意。目前，筑波科学城已由单一开发区向现代化新城转变，实现产城融合。园区内聚集了300多家研究机构和2万余名研究人员，研究机构总数占日本全国的31%，常驻人口也由初期的7.8万猛增至如今的超20万人。

（二）产业体系现代完善

传统的工业开发区实现产业转型发展后，传统制造业逐渐被现代制造业所取代，传统支柱工业被现代金融、科研、信息等生产型服务业所取代，开发区呈现制造业与服务业高度融合之势。1994年设立的苏州工业园区作为全国唯一拥有国家级经开区及高新区双重资质的开发区，经过25年的发展，已由建设初期的单纯以制造业为主的发展模式向制造业与服务业高度融合转型。园区在建设初期主要通过投资驱动，依赖资源优势发展劳动密集型低端制造业。2005年，园区管委会启动制造业升级计划，助力园内制造业由劳动密集型向知识密集型转变。2006年，国务院批准园区扩大规划面积，为发展金融咨询、现代物流等服务业提供充足的发展空间。目前，园区通过发展现代服务业，助力高端制造业转型。制造业方面，以电子信息和装备制造两大主导产业为基础，为园区发展提供充足动力。服务业方面，通过政策支持与市场引导，园区内已建成完善的现代化物流服务体系；并聚集了各类准金融机构924家，园区基金管理规模超1800亿；同时，已有30多家涉及移动支付安全、交易系统、普惠金融等领域的金融科技公司落户园区，形成了多层次的现代服务业体系。2018年，苏州工业园区实现地区生产总值2570.27亿元，服务业占比达44.2%，高新技术产值占规模以上工业产值的70%以上，城镇居民人均可支配收入超7.1万元。

（三）两个市场切换自如

开发区在发展过程中，尤其是出口加工区和保税区，长期以来是面向国际市场发展出口业务，然而面对国际市场变化和我国外贸格局的改变，开发区市场扩张转向国际市场与国内市场并重，能够根据形势进行自如切换。上海外高桥保税区作为我国第一个保税区，在其发展中因势利导，根据实际经济形势进行市场区域定位，把握时代发展机遇。在1990年设立之初，外高桥保税区主要针对国际市场，抓住世界制造业向中国快速转移的机遇，发展对外出口加工贸易，吸引了英特尔、IBM、通用等先进制造业在保税区内投资建厂。到2008年，保税区内的240多家出口加工企业共完成工业总产值超500亿元，以国际市场为主要定位的发展模式蓬勃兴起。然而，全球金融危机对于外高桥以国际市场为主的出口加工模式产生了巨大冲击，出口交货值由2008年的346.95亿元骤降至09年的189.47亿。保税区适时“出口转内销”，抓住扩大内需和消费升级的趋势，将市场重点专向潜力巨大的国内市场，2010年，工业总产值逆势增长至701亿元。如今，外高桥保税区作为自由贸易试验区之一，通过探索融合国内、国际市场，取得了巨大的发展成果。2018年进出口总额达1245.14亿美元，占全国保税区的1/2以上。

（四）两种资本高度集聚

开发区扩张的过程中，招商引资的来源向内资、外资并重转变。资本集聚成为推动开发区产业转型升级和科技创新的重要力量。始建于1969年的法国索菲亚·安蒂波利斯科技园作为欧洲顶尖园区之一，是开发区通过国内、国际资本高度融合，白手起家、发展壮大的典型。从禀赋上看，园区产业基础薄弱，大学、科研机构匮乏，缺少人才、技术等资源；唯一优势就是濒临地中海、旅游资源丰富，具备吸引外来企业、资金的条件。园区最初是由私人集资贷款成立企业进行开发管理的，发展规模较小，但树立了科研化、生态化的超前发展理念。而在园区需要大规模基础设施建设，资金紧张时，政府及时给予资金支持并参与园区管理规划。随后由于其建有全球领先的光纤通讯网络，经法国政府的大力宣传，吸引了国际资本及科研机构入驻并参与园区管理。通过风险资本汇集政府、企业以及国际资本的资金。国际风险资本发达，风险资本中有50%左右来自美、英、德等国家。目前，园区仅23平方公里的土地上，聚集了1.6万余名工程师及科研人员，吸引了来自70余个国家的超过1400家机构入驻。管理体制上，在1984年成立了由政府、企业、科研机构三方组成的基金会进行园区开发管理。政府负责政策制定、国际宣传并提供稳定的资金支持；企业负责具体园区规划开发布局并进行基础设施建设；科研机构负责提供科学意见并吸引外部人才、机构入驻。

（五）辐射带动协调发展

随着开发区产业集聚功能的日益完善，近年来开发区产业已不局限于区域内聚集和扩张发展，而是将开发区的产业优势、价值优势、研发优势辐射到周边区域，带动区域协调发展。位于美国西海岸中部的硅谷通过市场主导的发展模式，以资金驱动资源，调整产业结构，实现产业聚集并辐射带动周边地区发展。在园区发展初期，主要依托斯坦福大学等优秀院校发展高新技术产业，并形成了良好的创业文化，著名的惠普公司就是这一时期在创始人家中的车库里成立的。到了1970年代，风险资本开始通过资金驱动产业及技术发展，到1998年，硅谷地区的风险投资总额达412亿美元，占全美的1/3以上。在一波又一波技术革命和产业升级浪潮中，硅谷依托其在科研基础、创业文化和资金上的优势，实现了产业的高度集聚。目前已聚集了苹果、脸书、谷歌、英特尔等互联网及电子产业巨头，2019年全球市值前五的公司中，三家位于硅谷。同时，硅谷通过产业高度集聚辐射带动周边地区发展：旧金山市2016年风险投资和高新技术就业增长等方面均已超过硅谷，诞生了如推特、爱彼迎等新兴互联网公司；位于内华达荒漠地区的赌城里诺近年来积极承接硅谷技术项目转移，已吸引苹果、特斯拉等企业入驻，着力打造“硅谷新东郊”。目前，在产业集聚和辐射带动的共同影响下，硅谷所在的旧金山湾区2017年全年地区生产总值达7480亿美元，超过全球两百多个国家，以1%的人口创造了全美4.4%的财富。

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