让层级监督有效、有力、有针对性——就《环境行政复议与行政应诉办法》出台访国...

　　近年来，随着公众环境意识的增强和行政行为相对人法治意识的提高，因环境行政行为引发的环境行政复议与行政诉讼案件数量呈逐年上升趋势，对环保系统的行政复议和行政应诉工作提出了新的要求。2006年12月27日，国家环保总局出台了《环境行政复议与行政应诉办法》(以下简称《办法》)，以期进一步规范环境行政复议与行政应诉，充分发挥行政复议的内部层级监督与自我纠错作用。就如何理解和执行《办法》的相关规定，国家环保总局政策法规司司长杨朝飞接受了本报记者的采访。

　　记者：近年来，我国环境行政复议与行政诉讼案件出现了一些新的特点与新的趋势，主要表现在哪些方面？

　　杨朝飞：行政复议是行政机关内部自我审视、自我约束、自行纠错的重要手段和法律监督制度。总体上说，近年来，全国环保系统的环境行政复议呈现出案件数量逐年增多、复议申请理由多样化、复杂疑难案件增多、新情况新问题增多、群众要求解决问题的期望值增高、社会关注度增强、案件审理难度不断加大等特点。

　　据统计，2000年以来全国环保系统每年受理的复议案件在200～300件左右。复议案件的数量增长快、复议申请人逐渐由单个企业或公民个人转为多个企业和公民群体已成为环境行政复议的一个新趋势。同时，复议申请内容也由单一向多样化转变，复议理由也逐渐由对行政处罚具体行政行为不服要求减轻或撤销处罚决定转到对环境行政审批许可行为不服要求撤销许可决定，或者对地方环保局不作为不满意，要求责令其履行环境监管职责等。复议申请人希望解决的问题也多是长期积累或已通过信访渠道但未能解决的，这在一定程度上提高了对环保系统行政复议工作的要求。同时，环境行政诉讼案件也有不断增加的势头。另据统计，环保系统每年发生的环境行政诉讼案件平均在500～600起左右。

　　记者：目前，在环境行政复议与行政诉讼日益增多的情况下，环保部门在处理此类问题时存在哪些不足？

　　杨朝飞：目前，环保系统行政复议工作主要存在5个方面的不足。一是一些地方环保部门和领导对行政复议认识不到位，对其重要性和必要性认识不深，自行纠错的意识不强。二是环保部门依法行政的能力不足。如受现行环境立法的局限，环境依法行政在许多方面缺乏依据；环境执法人员的数量不足和执法手段的缺失，限制了环保部门依法行政的效率；有些环境执法人员的素质达不到依法行政的水平。三是《行政复议法》的规定过于原则，配套行政法规尚未出台，有关行政复议的具体程序、新出现的问题如何解决等缺乏明确规定。四是行政复议和信访之间法律界限不清，实际工作中难以区分。五是行政复议能力不足，经费保障不力。

　　记者：与以往国家环保总局有关行政复议的规范性文件相比，《办法》在规定上有哪些变化？就目前的环境行政行为来说，有哪些环节的哪些行政行为易引发行政复议与行政诉讼？

　　杨朝飞：与环境行政复议与行政诉讼出现的新形势不相称的是环保部门对环境行政复议与行政应诉规定的不足。1999年的《行政复议法》对行政复议的原则、复议范围、复议申请的提出、行政机关受理与决定程序等都做出了规定，但其中有些规定过于原则。国家环保总局2001年制定了《国家环境保护总局环境行政复议工作廉政规范》及相应的工作程序流程图，对环境行政复议工作进行了规范，主要从廉政建设方面对环保总局办理行政复议案件进行规范，但规定相对简单，难以适应目前日益复杂的环境行政复议审查工作需要，对原有规范性文件进行相应的修改、完善显得尤为必要。

　　《办法》主要是根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，细化了环保系统各级环保部门办理行政复议和行政诉讼案件的程序、机关各部门间的协调配合机制、复议案件的决定和执行程序等。《办法》不再重复《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的基本原则和规定等，重点在于强调环保部门如何适应环保工作及构建和谐社会的需要依法办案。根据环境行政复议和行政诉讼实践，《办法》新设立了一些新的复议审查机制，以利于全面审查、合理决定，切实保护人民群众的合法权益，有利于促进环保工作依法行政，提高执法水平。

　　《办法》第五条详细规定了公民、法人或者其他组织可以依法提请行政复议的6个方面内容，在这6个方面中如存在适用法律、法规或规章不当或者进行行政审批、许可和处罚时存在适用法定程序不当等问题，都容易引发行政复议与行政诉讼。

　　记者：针对当前环境行政复议与应诉的特点，《办法》规定了哪些新的复议审查机制？

　　杨朝飞：根据近年来环保系统在行政复议与行政应诉方面存在的不足，《办法》规定了一些新的复议审查机制，如行政复议与行政应诉集体审议制度、现场调查机制、复议建议制度等。

　　环境行政复议案件的审查和行政应诉案件涉及面广，技术性强，与业务部门的管理职责密切相关，《办法》第3条规定:“对重大、复杂的环境行政复议案件和行政应诉案件实行集体审议制度。集体审议由环境保护行政主管部门负责人主持，有关业务机构负责人参加。”

　　建立行政复议与行政应诉集体审议制度，有利于加强环保部门中负责法规工作的机构与相关业务机构的沟通与协调。《办法》同时规定负责法规工作的机构与相关业务机构相互配合的联合办案机制，由负责法规工作的机构牵头组织复议案件的调查和审理工作，同时充分发挥相关业务机构在技术与业务管理工作中的优势，合理分工，依法办案。
　　《行政复议法》原则上只要求对行政复议案件进行书面审理，鉴于环境行政复议案件多与污染损害有关，申请人的复议请求(如要求撤销或变更具体行政行为、履行监管职责等)与所要达到的目的(解决污染赔偿问题)有时不一致，处理不当极易引发群体性事件等特点，在办理案件时，应到复议请求涉及的现场实地察看，到申请人所在地听取意见，充分了解其复议请求和理由以及所要达到的最终目的。因此，《办法》规定了现场调查机制，要求充分听取各方意见，缓和已发生的争议和矛盾，防止矛盾进一步激化，全面了解案件事实，充分掌握有关情况，促进案件的客观、公正审理。

　　《办法》还规定了复议建议制度，对复议审查中发现的下级环保部门存在的问题，有针对性地提出复议建议书，督促其整改，防止其违法、不当行政行为的再次发生。同时对复议案件集中反映的普遍问题，及时与相关部门沟通、探讨，有针对性地提出有关建议，并协助其完善有关制度，提高依法行政水平。

　　同时，为规范环境行政复议法律文书的使用，在国务院法制办规范格式的基础上，《办法》根据办理环境行政复议案件的实际需要，新增了复议申请口头笔录、复议委托书、送达回执等11个常用行政复议文书格式，并作为附件发布施行。这对进一步规范环境行政复议行为，提高复议水平，将起到很好的促进作用。

　　记者：各地环保部门在执行《办法》时，有哪些方面需要加以注意和加深理解的？

　　杨朝飞：为了充分发挥行政复议的自我纠错和监督的功能，首先，各地各级环保部门，尤其是环保部门的主要领导干部，要进一步提高对依法行政的认识，强化勇于自我审视、自我约束、自行纠错的意识。其次，要建章立制，修改、完善行政复议的具体制度和程序，进一步规范有关法律文书格式。再次，要研究探索建立行政复议与信访的衔接和协作机制，对复议审查中发现的问题，有针对性地提出复议建议。第四，要积极探索并完善复议审查方式和协调解决途径，加强现场调查。第五，要加强协调，积极探索协调结案。第六，要加强复议队伍建设，提高复议能力和水平。

　　解决当前环境行政复议与行政诉讼不断增多的关键在于规范环境执法。在环境执法过程中，各级环保部门要明确职责，在法律法规规定的职权范围内行使执法权；法律法规授权的或者受环保部门委托履行环境管理职能的组织，必须在授权或委托的权限范围内行使执法权，委托的环保部门必须加强监督，不能委托了事；必须严格遵守国家法律法规规定的现场监督检查程序、行政处罚程序、行政执法监督程序和申请强制执行等程序；要加强制度建设，进一步规范执法程序和执法行为，推动环境执法逐步走上规范化、程序化、制度化的轨道。

　　为了更有效地发挥环境行政复议这一行政机关内部层级监督和自我纠错重要途径的作用，国家环保总局就环境行政复议工作也做出4项承诺:一是有错必纠，对下级环保部门或者环保总局自身的具体行政行为依法严格审查，决不护短；二是便民高效，明确告知当事人权利，专人接待来访和接收材料，严格按法定时限办理；三是公开透明，公开审理程序和时限，公开当事人观点和证据，公开复议决定和理由；四是廉洁自律，不私自、单独接待当事人，不接受当事人的送礼和吃请，不接受当事人支付费用的任何考察或者消费活动。

　　依法负有行政复议职能的环保部门，要按照依法行政的要求，以事实为依据，以法律为准绳，以维护群众合法环境权益为宗旨，以建立环境行政监督机制为目标，使环境行政复议真正走上法制化管理的轨道。这是《办法》实施提出的要求，也是环保部门履行环境行政管理职能的需要。（本报记者黄冀军 步雪琳）

来源：中国环境报