中共中央办公厅发文：不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责

1979年中国开始实行改革开放政策，随之迎来经济高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布。

全国工商联环境商会副会长兼首席环境政策专家骆建华，在接受界面新闻专访时表示，中国的污染防治现状可归结为“三长三短”。即长于生活污染治理，短于工业污染治理；长于电力行业大气污染治理，短于钢铁水泥等非电行业大气污染治理；长于城市污染防控，短于农村污染治理。

骆建华认为，中国目前人均收入9000美金，达到了工业化国家进入环境拐点的平台期，已经到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期，但与此同时，也进入了真正的攻坚期、深水区。

过去四十年，中国的工业化、城市化超越了任何一个经济体，也超越了工业化国家的任何一个历史时期，同时也带来了资源的高消耗和环境的高污染。在2012年之前，中国环境治理速度赶不上污染的排放速度。

历史遗留问题尚未解决，新的问题还在产生。目前的GDP仅衡量了人工资产，自然资产的消长没有纳入。要认识到绿水青山就是自然资产、绿色财富；要建立起衡量指标和手段，对绿水青山进行货币化。

▓  中国环境历经了四次冲击

➤我国环保起步是在什么时候？分几个阶段？

骆建华：我国环保起步是在1970年代初。这个时期中国的工业化处于初期阶段，污染问题开始在局部地区暴露出来，环境保护意识刚刚萌芽、传播和普及。

1950-1960年间，西方国家经济飞速增长，日本创下了连续18年经济年均增长9.3%的记录；同时，日本的环境也遭受了严重创伤。1960年代后期，包括日本在内的西方世界，展开了大规模的环境诉讼活动和反对公害的舆论浪潮。1970年，美国发起“地球日”活动保护环境，喊出了“不许东京悲剧重演”口号。

这场运动成为中国启动环境保护的契机。1972年，联合国在斯德哥尔摩召开人类环境会议，开启了全球环境保护运动的序幕。中国派团参加联合国人类环境会议。这也是中国恢复联合国席位后，参加的第一个大型国际会议。

1973年8月，中国召开第一次环境保护会议。这次会议解决了几个主要问题：一是对中国环境污染有了初步认识，中国也有污染，在某些方面还相当突出；二是通过了中国环境保护方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”；三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，对十个方面的环境保护工作提出了要求，并做出了部署。

这次会议后成立了国务院环境保护领导小组，下设办公室。办公室负责督促各地成立相应的环保机构，对环境污染状况进行调查评价，开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时，对污染严重的地区开展重点治理。比如官厅水库、桂林的漓江、富春江，河北的白洋淀等，还有北京、天津、沈阳、兰州等大气污染治理。官厅水库和漓江的治理效果最为突出，积累了一些流域治理的经验。

1979-1993年是我国环境保护发展的第二阶段。

1979年，中国正式施行改革开放政策，经济发展开始快速增长，《环境保护法》正式颁布。后续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》；以及《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律，初步构成了一个环境保护的法律框架。

1982年国家设立“城乡建设环境保护部”，内设环保局，结束了“国环办”十年的临时状态。

1983年，全国召开第二次全国环境保护会议，当时的国务院总理李鹏宣布，环境保护作为中国的一项基本国策。“先污染后治理”的老路子被摒弃，提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针，来落实这项国策。

1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的“国家环保局”。以后的环保总局和环保部都是在这个基础上发展起来的。

此后几十年里，环保部门“逢八必升”。1998年6月，成立了正部级单位国家环保总局；2008年7月，国家环保总局升级为国家环境保护部，成为国务院组成部门；2018年3月，国务院新组建生态环境部。

1989年，第三次全国环境保护会议上提出了环境保护三大政策和八项管理制度。强化环境管理政策是其中最具特色的一条。1980年代，中国的环境形势严峻，最现实有效的办法，就是采取行政、法律和经济手段，强化环境管理。环境影响评价制度、排污收费制度、环境目标责任制度等“三同时”制度也是在这次会议上建立。

1993-2011年是我国环境保护的第三阶段。中国进入了污染规模治理和综合治理时期。

1993年，我国由计划经济转向市场经济，各地掀起了新一轮的经济建设热潮，加上1980年代全国乡镇企业的无序发展，环境污染加剧。全国人大在这一年设立了环境保护委员会，来年改为环境与资源保护委员会。

1998年，全国政协也相应的设立了人口资源环境委员会，地方上也都建立起了这种机构。在国家和地方政府层面，对环境保护的重视程度得到了提升。

2001-2010年，中国GDP平均增长率10.5%，其中有六年的增长率在10%以上。各地上马了钢铁、水泥、化工、煤电等高耗能、高排放项目，致使能源资源全面紧张，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指标不降反升，没有完成原定减少10%的目标，受到了社会各界的广泛质疑。

2006年，开始实施节能减排计划，但是重化工业扩张的势头仍然不减，污染物上升趋势难以遏制，二氧化硫、氮氧化物、化学含氧量等主要污染物排放达到了历史最高。政府进一步加大减排力度，并辅之以市场化手段，使得主要污染物开始逐步下降。但环境质量并没有随之好转。

2012年至今是我国环境保护的第四阶段。污染治理力度之大、监管执法尺度之严前所未有。

2012年十八大召开以后，国务院发布实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，并加大化解钢铁、煤炭等过剩产能和淘汰落后产能工作力度，单位产品主要污染物排放强度、单位GDP能耗不断降低，资源能源效率不断提升。

从2015年开始实施新《环境保护法》，被称为“史上最严”的环保法，打击环境违法行为的力度也是前所未有的。2016年，立案查处13.78万件环境违法案件，下达处罚决定12.47万份，罚款66.33亿元，同比分别增长34%、28%和56%。

2016年，京津冀、长三角、珠三角三个区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度与三年前相比，均下降了30%以上。全国酸雨面积占国土面积比例，由历史最高的30%左右下降到7.2%。江河干流水质稳步改善，地表水国控断面Ⅰ-Ⅲ类水体比例增加到67.8%，劣Ⅴ类水体比例下降到8.6%。

在解决国内环境问题的同时，我国也积极参与全球环境治理，已批准加入30多项与生态环境有关的多边公约或议定书。

2016年，在第二届联合国环境大会上，联合国环境署发布了《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，全面介绍中国生态文明建设的行动与成效，认为“中国是全球可持续发展理念和行动的坚定支持者和积极实践者”。同年10月，我国率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，向联合国交存《巴黎协定》批准文书，推进绿色“一带一路”建设。

我国能源消费结构也在发生变化，成为世界再生能源利用的第一大国。环境基础设施建设加速推进，成为全世界污水处理、垃圾处理能力最大的国家。

➤40多年来，我国环境经历了哪些冲击？

骆建华：从《环境保护法》颁布开始算近40年时间里，我国的环境经历了四次大的冲击。这四次冲击跟经济发展是紧密相关的。

第一次是在1980年代，乡镇企业异军突起，村村点火，户户冒烟。因为企业规模小，所以影响暂时是局部的。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，沿江沿湖居民饮水发生困难。1993年，淮河流域发生重大污染事故，100万人饮用水发生危机。淮河水污染治理成为环保部门的治污重点。

第二次是1992年，小平南巡以后，重化工业有一次大的扩张。工业污染防治作为重点，通过淘汰落后产能，1996-2010年，关闭污染严重的工矿企业大约17.7万多家；通过调整产业结构，推行清洁生产以及强化环境管理，工业污染控制取得了进展。

不过，乡镇工业企业污染排放量仍然在上升，环境污染形势由“点源”变成“面源”污染，工业污染、城市污染、村镇生活污染和农田化肥、农药污染融为一体，加剧了污染防治的难度。

第三次是2002年，经历1998年亚洲金融危机后，经济开始复苏，随着房地产业的兴起，又是一次重工业的扩张。

第四次是2008年全球金融危机爆发，中国为了拉动经济，搞了四万亿投资，资金投向更多的是钢铁、水泥等传统产业，这对环境又是一次大的冲击，导致2012年以后雾霾越来越重。

▓  从流域治理到脱硫脱硝，汞污染或为下一个关注方向

➤各阶段的环境污染有何特点？都采取了什么措施？

骆建华：这四次大的冲击中，环保部门采取的措施是不一样的。

第一阶段，环保投入非常少，根本管不过来。中国的改革开放是从农村开始的，刚开始包田到户，后来光靠种田也解决不了问题，很多乡镇就开始办小工业。小工业技术落后、污染严重，有些地方的造纸技术还是蔡伦时期的技术，污染非常严重。这个阶段的特点是，企业数量多，屋前卖东西，屋后小作坊。

第二阶段，1990年代初，主要的环境问题是水污染。在淮河流域，造纸厂、酿酒厂的污水不经处理就直接排入河流。平时有些支流用闸拦着，但1994年遇到一次发洪水，为了泄洪，支流的闸门就打开了，放出来的都是污水。整个污水从淮河流域走了一圈，洪泽湖的鱼虾全死了，饮水成了问题。这一年，淮河流域的几个省给中央写信反映，说没有饮用水喝。那时我在环资委工作，第一件事情就是治淮。

污染事故促使国务院下决心来治理淮河污染，提出“一定要在本世纪内让淮河水变清”目标，并提出了相应的保证措施：第一，由国家环保总局和水利部牵头组成淮河水质保护机构，协调部署对淮河污染的综合整治；第二，建立和健全淮河水质污染监测网，对各个断面的排污实行目标控制和总量控制；第三，在三年内关、停、并、转一批淮河沿岸污染严重、治理难度大的企业；第四，2000年前，流域内所有市、县都必须因地制宜修建污水集中处理设施；第五，制订淮河流域污染防治的有关法律和法规，尽快把淮河流域的污染防治纳入法制轨道。

淮河是“三江三湖”水污染防治的重点。在淮河治理方面，中央财政拿了钱给地方建污水处理厂。在这以前，不光淮河流域，全国也几乎没有污水处理厂，在徐州、上海，只有两家污水处理厂处理生活污水。

1995年8月，国务院签发了我国第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。1997年，淮河流域零点行动启动，关闭了五千吨以下的小造纸厂。当时起到了一点效果。1998年，国家环保总局宣布：在淮河流域1562家污染企业中，已有1139家完成治理任务，215家停产治理，190家停产、破产、转产，18家因治理无望被责令关闭。但那些被要求上环保设施的企业，今天上了环保设施，为了省成本，明天你不来检查他又关了。小造纸厂的规模很小，搞环保治理不经济，只好关停。零点行动结束以后，被关停的企业又跑到上游去开了。

淮河治理积累了一定经验。就是抓主要污染物，也就是化学含氧量的总量控制；抓企业达标排放；兴建污水处理厂。但基于当时的发展水平，成果巩固不了。只是遏制了污染恶化趋势。

实际上长江的污染物更多，那为什么淮河的污染严重呢？因为淮河径流量很少，稀释能力差，所以很容易被污染。至于滇池，由于未经处理的工业和生活污水往里排，污染严重。当时认定它是个死亡之湖了。因为它位于高原，且几乎没有来水，也没有出处，交换能力很弱。

当时北方的污染问题也很严重。1990年代的山西开始卖煤，后来煤不值钱了，就卖焦炭，用土法炼焦。山西可以说是国家的污染之都，集中了水、气、渣的污染，汾河里全是污水。

为了治水，我们也去国外参观学习，淮河治污被拿来和英国泰晤士河治理相比。英国从1850年修城市下水道，做治污准备，1950年建污水处理厂，到2000年泰晤士河大马哈鱼回归，历时150年。

西方工业化的道路，我们又走了一遍。只不过我们是边污染边治理，但我们治理的速度赶不上污染增长的速度。

你没有投入，空谈环保是不行的。经济学家做了一个模型，发现环保投入占GDP的1%-1.5%才能控制污染，2%-3%才能改善环境。1990年代，我们基本是靠喊口号过日子，那时候对环保的投资不足1%。

过去，污水垃圾处理厂都是靠政府投资建设经营，不仅进展慢，而且效益低，许多治理设施建而不运，建而不养，成了环保的摆设，没有发挥应有的环境效益。2002年，我们从国外引进了BOT模式。法国的BOT设施是由政府建设，运营交给企业。引进中国后，BOT经过“中国化”，建设、运营都交给企业，运营期满了再交还给政府。这个模式起了很大的作用，引入了市场化机制，实现了全社会办环保。这个时期，污水处理厂开始大规模建立。据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，全国共建成投运的污水处理厂3022座，比十年前增长了6倍，变化不可谓不大。其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42%。

在第三阶段，随着经济扩张，水的问题还没有解决好，气的问题又出现了——主要原因是煤的燃烧。有人建议，唯一的解决办法就是脱硫。但是这个建议遭到了反对。脱硫成本有多高？一个电厂的脱硫成本占投资成本的四分之一到五分之一。电厂上不起脱硫设备。我们去电厂检查，看的不是有没有脱硫设备，而是看有没有给脱硫设备预留位置。

2004年，发改委出台了每度电1.5分钱的脱硫电价政策。这个政策是近二三十年来最好的一个环保政策。靠这个政策的驱动，中国的电厂几乎在一夜之间上了脱硫设备。因为只有上了脱硫设备，国家才给电厂补贴。2004年，全国脱硫机组装机容量占火电装机容量的比重是8.8%，2011年提高到了87.6%。

搞污染防治设施，最终目标是要达标排放。这个标准是根据当时的技术能力以及经济条件定的。现在要求更严了，叫超低排放。电厂的二氧化硫污染物排放浓度限值，从刚开始的400毫克/立方米降到后来的200毫克/立方米，再到后来的100毫克，现在要求的“超低排放”浓度限值是50毫克/立方米。为什么不一步到位？因为一步到位的话电厂受不了。

酸雨有硫酸型酸雨和硝酸型酸雨。我们发现，治酸雨不仅要脱硫，还要脱硝。2011年，国家出台了每度电8厘钱的脱硝电价政策，垃圾焚烧上网电价激励等政策，电厂终于上了脱硝设备。

在第四阶段，即2012年以后，中国在税收制度绿化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于环境保护的税收优惠政策。比如，对节能环保企业实行所得税“三免三减半”政策，对污水、再生水、垃圾处理行业免征或即征即退增值税；对脱硫产品增值税减半征收；对购置环保设备的投资抵免企业所得税等。

➤对环保的投入有什么变化？

骆建华：过去几十年，环保投资也在稳步增长。1980年代初期，中国环保治理投资每年为25亿-30亿元，约占同期GDP的0.51%；到1980年代末期，投资总额超过100亿元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投资总额达到1010亿元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大关，标志着规模的环境治理开始启动；“十五”期末的2005年，投资总额达到2388亿元，占同期国民生产总值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投资总额又上升到6654亿元，占当年GDP的1.66%。

➤发达国家的燃煤电厂采用了脱汞技术？

骆建华：这跟能源结构有关，中国属于“气少油少煤多”，只能用煤，国外除了波兰，很少有燃煤电厂。

除了上面提到的硫、氮、汞以外，大气问题中还有VOC，也就是挥发性有机物。PM2.5的前体物主要是二氧化硫、氮氧化物、细尘，而臭氧的前体物是氮氧化物和VOC。VOC很难控制，原因是排放源非常分散，比如加油站、油漆、印刷环节。对VOC的治理才刚刚开始，还没得到好的治理。

1998年左右，我们申报2008年北京奥运会，有个筹备组，专门负责环保。筹备组说，国外有运动员要抵制参加北京奥运会，为什么呢？空气太差。哪里差？臭氧浓度太高，对生命有损害。当时我们听了以后，还挺稀奇古怪的。臭氧没听说过。那时候就开始抓加油站。

▓  从乡镇企业治理，到环境质量和污染物总量双控制

➤这40多年来，中国的环保治理思路发生了怎样的转变？

骆建华：1980-1990年代是我国环境保护建章立制的阶段。1980年代，没有环保措施，也还没有形成规模化治理，主要是针对乡镇企业进行治理，一个点一个点地去治。

1990年代，中国开始了规模化治理。国家环保部门启动了“三河（淮河、海河、辽河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。

2005-2015年，污染物排放总量控制成了环保抓的重点。

➤环境污染是否得到了有效的控制？

骆建华：环境污染确实得到了有效的控制，但有一个很大的问题，它变成了一场数字游戏。污染物总量“越减越少”，但污染越来越严重。

“十一五”（2006-2010年）开始，国家将环境保护指标作为约束性指标，首次列入国民经济和社会发展规划中。“十一五”列了两项，即二氧化硫（SO2）、化学需氧量（COD），要求五年之内减排10%。“十二五”在原有两项基础上，增至四项，即二氧化硫、化学含氧量和氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N），分别要求各减排8%-10%。

按官方公布的数据，这四项指标均完成了既定的减排目标，比如SO2，2005年基准年，全国排放量为2549万吨。经过近十年减排，到2014年已降至1974万吨，九年来下降了22%，已超额完成了任务。但另一方面，大气环境质量并未得到明显改善。这就提出一个问题，污染减排是真正做到了如官方公布的减排幅度，还是一场数字游戏？

2015年以后提出了“质量管理”，污染物减排从单一的总量控制，转向环境质量和污染物总量双控制。

▓ “雾霾不是不可以治，关键是看投入多大成本”

➤过去五年，我们在空气治理上下了很大工夫。

骆建华：从2012年到现在，环保工作基本是围绕三个“十条”来开展，也就是“大气十条”、“水十条”、“土壤十条”。2013年9月，国务院正式出台“大气十条”，当时该计划被认为是我国有史以来最为严格的大气治理行动计划。该计划明确了奋斗目标：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。

经过五年集中精力的大气治理，可以说初见成效。与2013年相比，2017年全国范围内PM10下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角大城市群PM2.5浓度显著下降，其中，北京市PM2.5降至58微克/立方米，珠三角连续三年PM2.5稳定小于35微克/立方米，74个重点城市大气污染天数显著减少，大气十条目标基本完成。回想2012年，很多城市还没有开展PM2.5监测，刚开始只有70多个城市有监测，后来才普及到300多个。那时候根据PM10做了一些推算，计算出全国的PM2.5平均浓度大概是60微克/立方米。到了2017年底，全国的PM2.5达到了43微克/立方米，这应该说是个很大的进步。

➤去年大家很惊讶，北京空气怎么突然变好了呢？

骆建华：去年这个时候，雾霾是非常严重的。怎么办呢？环保部（现生态环境部）抓了两个“散”，也就是散乱污企业和散煤燃烧；“两提”，提高重污染天气应急预案等级，提早预警时间；还有“两限”，也就是限产、限行。

做这个事就是把企业看住。环保部划了一个区域，这个区域里面有28座城市（即“2+26”城市，又被称为京津冀及周边污染传输通道）。需要有人盯着企业，环保部人不够，那就从全国抽，共抽调了5600名环境执法人员。

但是这种做法不能常态化。春节过完，企业加班加点，空气又差了。雾霾是从2012年引起关注的。雾霾不是不可以治，关键是看投入多大成本，要考虑跟经济发展的平衡。

➤空气质量还有多长的路需要走呢？

骆建华：2017年完成的目标，仅仅是万里长城的第一步。联合国世界卫生组织的指导原则建议，PM2.5和PM10的年平均值分别为20微克每立方米和10微克每立方米，我们离这个目标还很远。

前不久刚刚开了全国生态环境保护大会，习主席提出两个目标：要通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。

我认为应该分三个步骤来开展大气治理工作：第一步，全国的空气质量要分步达标，分区域、分阶段达标。珠三角已经率先达标，长三角已经接近，京津冀还离得远一点。我们应该设立目标，再用3年时间实现全国PM2.5达标。第二步，在2035年基本实现美丽中国的前提下，我们的环境治理要跟欧美国家对标。第三步，到2050年，我们完全实现了美丽中国，这时候，我们的环境治理要和世界上环境最好的国家、城市趋同，比如澳大利亚、新西兰、加拿大。

➤过去五年的大气治理工作中，出现很多创新机制，你认为哪些经验可以推广？

骆建华：主要是两方面：督政、督企。督政方面，首先是定期公布空气质量“红榜”、“黑榜”，增加地方政府的压力。第二，开展中央环保督察组，全方位全覆盖，通过接受公众举报解决了一些环境死角、老大难问题。第三，针对问题比较多的、整改不力的地方政府，把环保部门、市长、分管领导人叫到生态环境部，进行通报批评。通过行政措施、问责制度，刺激地方政府真抓实干。

在督企方面，2016年4月，环保部门调集了全国5600余名环境执法人员，在京津冀及周边地区，对所有的排污企业进行检查。用这种人海战术看住排污企业，这在过去是没有的。这些措施是我认为比较创新的。

▓ 环保治理不能一蹴而就

➤国家层面是从什么时候开始关注到固废问题？

骆建华：2003年“非典”来了。我们发现医疗废物的处理很简单，直接埋了，或者燃烧。另一个事情是，我们去重庆检查，发现有化工厂的废渣含六价铬离子，这个废渣一旦排放到三峡，后果不堪设想。所以国家出台了危险废物和医疗垃圾的处理意见。国家还拿出300亿元，其中150亿元搞医疗废物治理，另一个150亿元搞铬渣处理。

固废包含危险废物和医疗垃圾，此外还有普通垃圾，普通垃圾怎么处理呢？引入市场机制，建立垃圾焚烧厂。至于工业废物，我们提倡循环经济。

秸秆也是一个问题。秸秆过去拿来造纸，现在不让造纸了，就烧掉。也有一些地方拿来搞沼气。

土壤问题也是现阶段的关注重点。这个问题更为复杂，它是所有污染的汇聚之地，包括气、水和固废。土壤污染治理的最大问题是底数不清。我们正在搞第二次全国土壤污染源普查，目的之一就是要摸清底数。第二个问题是，土壤污染治理的成本太高。第三个问题是商业模式不清晰。水和气我们都找到了污染的责任方，但是土壤污染谁付费、谁买单？

➤现在该如何解决土壤污染问题？

骆建华：第一步是摸清底数。目前第二次全国污染源普查工作办公室已全面开展工作，并将于2019年发布第二次全国污染源普查结果。

第二步，对土壤进行界定，如果污染很重，治理成本有很高，比如农田，我可以让它闲置，在上面搞绿化。

➤通常都是问题显露时，我们才去关注某个污染。

骆建华：环保是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，要考虑发展和环保的平衡问题。我们现在的人均GDP已经突破9000美元，已经到了解决环境问题、控制环境质量的阶段。

➤污染防治攻坚战应达到什么目标？

骆建华：应该继续坚持目标导向、重点突破的原则，在顶层设计层面以环境质量达标为基本目标，围绕水环境质量达标、空气质量达标、土壤污染风险防控的落实，进行任务分解和考核。

近期规划目标是，2020年生态环境质量总体改善，生产和生活方式绿色、低碳水平上升，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到控制，PM2.5基本达标。

中远期规划目标：对标欧美发达国家环境质量，2035年出现环境质量拐点，消灭雾霾、蓝藻、劣五类水等，PM2.5基本达到欧美国家2000年左右水平，降低到20-35微克/立方米左右，高端环保技术装备国产化，国际市场占有率大幅提高；远期规划目标是与欧美发达国家环境质量趋同，2050年出现生态环境拐点，实现生态文明全面提升、人民生活幸福安康，PM2.5达到欧美现阶段水平，减低到10微克/立方米左右，环保技术和装备达到国际顶尖水平。

➤如何形成环境执法的长效机制呢？

骆建华：要强化执法力量。第一要增加环境执法队伍的数量；第二要提高环境执法的素质；第三要给环境执法人员一个身份。

我有三个建议。第一是要有环境警察，这不在于名头，而在于其身份的标识；第二是要提高环境违法的成本，“按日计罚”还不够，要重罚，让违法者感觉到痛；第三，每个企业可以有一个环境监察点，由政府出资聘请环境监察员。

环境监察员可以是懂环保、退休或者即将退休、与企业没有利益关系的人，他们的作用是随时举报企业环境违法问题。

▓ 中国已处于有能力解决环境问题的窗口期

➤在很长一段时间内，我们的环境治理速度赶不上污染速度，现在是否已经到了有能力解决环境问题的窗口期？

骆建华：习近平主席在全国生态环境保护大会上提出了三个“期”。他指出，总体上看，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。

这三个“期”怎么解读呢？

首先是“关键期”。过去四十年，我国的能源结构、产业结构都是高消耗、高污染的，所以现在还处于历史遗留问题还没解决、新的问题还在产生的阶段。

第二是“窗口期”。人均收入到一定水平以后，环境要进入一个平台期，也就是说，再发展环境就转好，进入拐点。我国现在人均收入9000美金，已经到了工业化国家进入环境拐点的平台期。

从欧美的经验看，经济一旦进入新常态，经济增速从高速向中速转变时，往往是环境问题暴露最充分的时候，也是治理的峰值点到来的时候。

比如日本在上世纪50年代到1973年属于高增长期，之后增长速度下来，环境治理投资的峰值点出现在1973、1974年。我们现在人均GDP的水平是相当于日本上世纪70年代初期的水平，我国的经济增速也正从高速向中速转变，因此，我们已经到达一个有能力解决环境问题的窗口期。

第三是“攻坚期”。过去，人均收入低的时候，大家把环境作为一个奢侈品，从中等收入进入高等收入时，环境就成了必需品，整个社会对环境的需求、期望值越来越高。我们过去这几十年把容易解决的问题都解决了，能够采取的措施都用上了，包括法治的、市场的、工程的措施，该做的都做了。往后就是硬骨头了，是非常有挑战性的。下一步，就需要创新了。

下一步，四个方面的认识问题需要解决。第一，需要认识到绿水青山这个自然资产。我们的GDP衡量的是人工资产，但自然资产的消长没有纳入GDP，也没有一个衡量的指标，这个观点要转变。

自然资产表现的是绿色财富，现在没有衡量的指标和手段，很难货币化。比如水干净了怎么货币化？要更多地在自然资产和绿色财富的增长上做文章。习近平说“青山绿水就是金山银山”，这实际上说的是绿色资产、绿色财富的问题。

第二，人们现在对环境的需求越来越高，也更愿意为环境付费。怎么付费呢？这给环境市场化手段创造了条件。

第三，用强执法破解囚徒困境。有环保措施和没有环保措施的企业成本是不一样的。这两种企业就相当于两个囚徒，政府执法松，谁有环保措施谁就要倒闭。如果是强执法，有环保措施的企业才有生存机会。

第四，西方世界给全球贡献了工业文明，带来了整个人类的物质高增长、财富高增长，同时也带来了严重的环境问题。但工业化之后需要怎样的新的文明？人类将走向何方？我认为，后工业时代，全球要走向生态文明。这实际上是和工业文明、农业文明等同的一种文明。

➤现阶段的污染防治攻坚战怎么打？

骆建华：在现有基础上，想要继续实现生态环境质量的总体改善，工作的难度将成倍增加，污染防治将进入真正的攻坚期、深水区。

第一，目前我国的污染防治现状可以归结为“三长三短”。即，分用途来看，长于生活污染治理，短于工业污染治理；分行业来看，长于电力行业大气污染治理，短于钢铁水泥等非电行业大气污染治理；分城乡来看，长于城市污染防控，短于农村污染治理。

解决好现阶段的污染问题，关键点在于固长板补短板。一是对于工业污染治理，推动政府市场双向发力，推行排污许可证制度，并通过第三方治理形成规模化的污染治理模式，提高治污专业化和效率；二是对非电行业大气污染治理，政府可以采取税收等激励政策，促使非电行业企业在缺少电价补贴情况下，主动将外部环境成本内部化；三是对于农村污染治理，可以采用分散式污水处理系统，通过第三方治理来实现规模化运营。

第二，为让攻坚战有计划的进行，可考虑根据污染防治攻坚需求制定三年规划，统一认识和方向，确定总体目标、年度目标、主要指标及其工作任务。年度目标和任务完成情况的检查和评估要每年进行，并与各级环保督察相结合，作为重点督察内容。以评估结果来掌握工作进展、评判工作成效，进而根据情况及时调整和部署工作。对责任落实不到位、执行滞后等问题，要求责任主体提出整治方案、整改落实，并追究相关负责人责任。同时，相关评估结果和整改方案要及时进行公开，接受人民群众的监督。

第三，在重点区域、重点行业，根据需要提高排放标准、设置污染物特别排放限值，并结合企业排污许可证内容，分阶段、分类推动各排污企业实现全面达标。

对排污企业达标排放的监督力度一刻不能放松，让企业不敢超、不想超。利用在线监控、监督性监测、无人机巡查等手段开展常态化执法检查，对高污染行业、重点企业要加强检查的频次，对存在偷排漏排、拒不执行、数据造假等情况，要严格按照法律要求进行按日计罚、限期整改、停业关闭，并结合环境信息公开、环境信用等手段，让违法企业付出代价。

第四，减少污染物排放总量是改善环境质量最直接的途径。从产业结构来说，应该发挥环境保护对供给侧结构性改革的促进作用，将环境指标作为工业生产的硬性约束，结合战略环评、区域规划环评与建设项目环评之间的联动，推动产业升级及其区域合理布局，使得单位产品主要污染物排放强度降低、资源能源效率提升。从生产排放来说，构建绿色制造的体系，实现源头减排、过程阻隔、末端治理的协同。在工业生产中推广应用清洁生产和循环经济，对工业生产进行清洁化改造，提高资源能源利用效率、降低污染排放量；在生产设计前期就引入循环经济管理理念，实现资源和能源在企业内、工业园区内、区域内形成不同尺度的循环利用。

第五，污染防治需要多方力量的参与，共赢的合作机制、高效的服务模式可汇集政府、企业、社会第三方的力量，是污染攻坚中最大的活力源泉。目前，新型环境服务模式、激励引导模式的优势已经开始显现，坚定推行必将释放更大的潜力。对于第三方治理模式，可先行在重点行业（化工、石油等）、重点区域（京津冀、东北老工业基地等）和重点企业进行试点，总结成功经验后通过政策引导在更大范围进行推广。对于PPP模式，重点放在提升质量、防控风险上，进一步完善相关法律法规和配套制度，明确风险分担原则和支付机制，营造公平市场环境。

激励引导方面，建立环保领跑者制度，对于环境绩效领先于同行业的企业，给予适度的资金奖励或减税激励。大力发展绿色金融，扶持环保产业的发展，简化绿色债券发行的审批手续，并给予一定的财政贴息，同时，增加节能环保公司上市、再融资审核的“绿色通道”，为污染防治提供更大的资金保障。

（来源：界面新闻；作者：俞琴）