排污许可制度原来是这么来的

原文标题：《我国排污许可制度的产生、发展与形成-对制定排污许可管理条例的法律思考》，作者 粱忠, 汪劲. 发表于《环境影响评价》, 2018(1).

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摘要：我国的排污许可制度经历了产生、发展与形成三个阶段，现已基本建立起排污许可制度的总体框架，下一步的发展方向将是为排污许可设计具体的实施制度。

关键词: 排污许可制度; 发展历程; 排污许可管理条例。

排污许可制的产生:以实施水污染物排放总量控制为目的的环境管理时期(1985—2000年)

我国的排污许可制度最早可追溯至20世纪80年代。

1985年4月，上海市人大常委会颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，开始在黄浦江上游水资源保护地区实行以水污染物排污总量控制为目的的排污许可证制度。

1987年，为了逐步实施污染物排放总量控制，原国家环保局决定在水污染防治领域开展排污许可证试点工作。

1988年3月，原国家环保局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(2007年失效)，这是我国首次对排污许可做出的专门性规定。

该办法第三章专门规定了“排放许可证制度”，要求各地在申报登记的基础上，根据实际情况，分期分批对重点污染源和重点污染物实行排放许可证制度，逐步实施污染物排放总量控制。

此后，经国务院批准，原国家环保局于1989年7月发布《水污染防治法实施细则》，规定“对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理”，对不超过污染物排放标准及污染物排放总量指标的，发放排污许可证;对超标排污的发放临时排污许可证。

该细则进一步对水污染物排放许可的实施和管理做出了规定。

在环保部门试点水污染物排污许可制不断深入的背景下，1995年国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中规定了“淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标”。

1996年，全国人大常委会在修订《水污染防治法》中对重点污染物排放总量控制制度和重点污染物排放核定制度做出了相关规定。

这一时期为国家正处于改革开放、大力发展经济的时期，又由于无经验可循也无理论积累，排污许可在现实中处于停滞状态。

排污许可制的发展:初现以排污许可证为手段的“一证式”污染防治管理时期(2000—2013年)

2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》中再次原则性地规定了排污许可制度。

2000年4月，全国人大常委会对《大气污染防治法》进行修订，其中第十五条也原则性规定了大气污染物排放许可制度。

而为了推进水污染排放许可证制度的发展，原国家环保总局于2001年7月发布《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》，对水污染物排放许可证制度做出了较为具体的规定，明确了重点水污染物排放不得超过水污染物排放标准和总量控制指标的“双达标”要求，并详细列出了申请排污许可所需的条件和材料，规定了环保部门的审查和监督职责，以及对违反规定的处罚。

为探索以环境容量为基础、以排污许可证为管理手段的“一证式”污染防治管理体系，原国家环保总局于2004年1月发布了《关于开展排污许可证试点工作的通知》，决定在唐山等六地市开展排污许可证试点工作，以便为完善排污许可制度提供实践经验。但实践效果不佳。

2003年，全国人大常委会通过《行政许可法》，正式确立了行政许可制度。

原国家环保总局于2004年6月发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》，对环境行政许可制度作出程序上的规定。

2004年8月，原国家环保总局发布《关于发布环境行政许可保留项目的公告》，公布了由环保部门实施的行政许可项目，其中涉及排污许可的行政许可事项有排污许可证(大气、水)核发、向大气排放转炉气等可燃气体的批准等。

2008年1月，为满足排污许可管理实践的需求，原国家环保总局发布了《关于征求对＜排污许可证管理条例＞(征求意见稿)意见的函》，但该条例至今尚未通过。

2008年2月，全国人大常委会修订《水污染防治法》，其中第二十条明确规定了国家实行排污许可制度。

至此，大气污染物排污许可制度和水污染物排污许可制度在法律上均得到正式确立。

在这一时期，排污许可制度得到了较大的发展。大气和水污染物排放许可先后得到了国家法律的确认，排污许可制度从水污染防治领域扩展到大气污染防治领域，随着实践经验的积累，关于排污许可的申请、核发、监督检查等具体规定也有明显的进步。

但是，排污许可制度的不足仍然十分明显。

首先，经济发展优先的理念尚未得到纠正，国家和地方对环境保护重视不足，直接阻碍了排污许可制度的发展。

其次，排污许可制度的定位不明，与排污收费制度、总量控制制度、环境影响评价制度等相关制度的关系不清，制度之间无法衔接，甚至彼此冲突，无法体现排污许可制度作为核心制度的功能。

再次，排污许可缺乏完整并具有可操作性的具体规定，使得排污许可难以在实践中得到实施。

排污许可制的形成:“一证式”排污许可制度的形成时期(2013年至今)

自十八大以来，生态文明建设被提高到了前所未有的高度，排污许可制度作为生态文明建设的一项关键制度也受到前所未有的重视。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》先后强调要完善排污许可制度。

2016年11月10日，国务院办公厅正式发布《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发［2016］81号)，提出了全面推行排污许可制度的时间表和路线图。

上述政策明确了我国排污许可立法的基本方向和主要内容。

在中央政策的指引下，排污许可立法工作进入全面推进阶段。

2014年4月，全国人大常委会对《环境保护法》作出修订，明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。”

2015年修订的《大气污染防治法》和2017年修正的《水污染防治法》也先后规定对大气、水污染物排放实施排污许可管理。

为实施排污许可制度，国家环保部于2016年12月发布了规范性文件《排污许可证管理暂行规定》(环水体［2016］186号)，对排污许可的适用对象、许可证内容、实施程序、监督等问题作出具体规定。

全国各地区在环保部规定的基础上，结合各地实际情况也先后制定了具体的实施办法。2017年11月，环保部部务会议通过《排污许可管理办法(试行)》，进一步为排污许可的实施提供依据。

2013年以来的这一阶段，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》先后对排污许可制度作出规定，为我国排污许可制度的完善奠定了法律基础，同时也搭建了排污许可法律体系的基本框架，而环保部制定的《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法(试行)》则为排污许可制度的实施提供了具体的指引。

与此同时，排污许可制度改革实践也在大力推进。2017年7月，火电、造纸两个行业率先完成排污许可证的核发工作，进入监督检查阶段，其他行业的排污许可证核发工作也在快速推进。

在这一阶段，排污许可的法律依据初步具备，实践经验快速积累，国家政策大力支持，排污许可制度的总体框架基本成型，为实现将排污许可建设成为固定污染源环境管理的核心制度，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局奠定了基础。